严永官 

【摘 要】我国对如何健全村级档案工作一直进行着积极的探索，至2003年又出现了“村档镇管村用”模式的提法，且在近年来发展很快。对此，我们需要思考的是：推行“村档乡（镇）管”模式是对村级档案工作的反璞归真还是逆向而行；是对档案法规的认真、全面贯彻还是有选择的落实。其实，“村档乡（镇）管”与村级组织的性质不适宜；与村级档案所有权不适宜；与健全、完善村级档案工作不适宜。

我国对如何健全村级档案工作的探索由来已久，自上世纪80年代各地开展基层建档工作以来，村级档案工作普遍得到重视，跨出了从无到有的第一步。但由于在村一级既没有稳定的档案人员，更没有专门的档案工作部门，所以随着人员变动、办公地址搬迁等因素，不少村档案工作出现了反复，有的甚至连原来已经建立的基础都不复存在。

面对村级档案工作的实际，各地档案行政管理部门积极开动脑筋，采取了多种措施来推进村级档案工作，努力使村级档案工作与社会主义新农村建设协调发展。其中较有实践历史并在目前有较大发展的便是“村档乡（镇）管”。经过这么多年的实践探索，现在回过头来仔细思考，认真研判推行“村档乡（镇）管”的动因是什么？这种形式又为何能发展成一种各地效仿推而广之的模式？这种模式对村级档案工作的全面、长远、健康发展具有什么推进作用和不利影响？对于我国档案事业的发展又具有何种意义？本文试图在分析现状的基础上提出几个值得思考的问题，并发表一得之见，恳请同仁批评指正。

一、“村档乡（镇）管”模式的由来

“村档乡管”作为一种在村级层面实施的具体工作方法本无多大争议，而现在业界又将其上升为了“模式”，这就无形中使得这种方式得以无限放大，甚至形成全面推开的局面。

“模式”的基本解释是“事物的标准样式”。“其实就是解决某一类问题的方法论。即把解决某类问题的方法总结归纳到理论高度，那就是模式。” [1]

较早在刊物上提出“村档乡管”这一概念的是王改娇同志，早在1999年就提出依据《档案法》第十六条规定，“对贫困农村可采取‘村档乡管’的方式，每年由乡镇档案室负责接收其各类档案，一个行政村的档案单独设立全宗，安全、妥善地保管起来，以防散失。就是说，乡镇档案室以‘过渡性库房’的角色，帮助贫困山村积累档案资料，并为其提供服务。” [2]

对这一方式实践较早且经过坚持产生规模效应的是湖南怀化市，“早在20世纪八九十年代，该市芷江县新店坪乡和原怀化市盈口乡就进行了‘村档乡管’的尝试，取得了较好效果，但是没有坚持下来。” [3]

2003年，“中方县铜湾镇党委政府……在县档案局的配合支持下，采取‘统一经费、统一整理、统一保管、统一利用’的措施，创造性地建立起了‘村档镇管村用’的模式，将全镇15个村、2个居委会历年来的档案归档整理，全部上交镇档案室统一保管”。[4]由此可见，2003年就出现了“村档镇管村用”模式的提法。

2006年，怀化市档案局将开展“村档乡管村用”工作列入了各县（市、区）档案局目标管理责任制，要求各地选择一至两个乡（镇）试点。2007年3月，“经市委、市人民政府同意，市委办、市政府办联合下发了《关于开展‘村档乡(镇 ) 管村用’工作的通知》，并且破例一直发到各个乡(镇 )。……要求各县(市、区)‘两办’切实负起组织、协调和督察的责任。乡(镇)人民政府是具体实施者，村民委员会是具体执行者，县级档案部门负责业务指导。在档案权属和交接手续上，村级档案上交后，其所有权仍然归该村民委员会，管理权则归乡 (镇 )人民政府。” [5]

2008年11月20-21日，“全国社会主义新农村建设档案工作现场会”在湖北宜昌召开。湖南省怀化市在会上做了题为“全面推行‘村档乡管村用’建立村级档案工作长效机制”的发言，交流了村档乡管村用的成功经验。[6]

随着怀化经验的被肯定，这一模式在各地引起强烈反响，陆续也在经试点取得经验的基础上逐步推广。由此，“村档乡（镇）管”便形成了一种在全国众多地区推而广之的村级档案工作模式。随着这一模式的推广，有关“村档乡（镇）管”的内容还进入了国家和地方层面的档案法规。

二、“村档乡（镇）管”模式的现状

1.“村档乡（镇）管”模式在近年来推广很快

如福建省将乐县“于2016年决定在全市推广‘村档乡管’工作，在农村全面实施‘村档乡管’模式，以维护村民的利益，规范村级组织管理。”“13个乡镇的‘村档乡管’乡镇档案室规范化建设全部通过验收，合格率达100%，居全市之首。” [7]

又如“温州泰顺县自2017年以来，全面启动“村档乡管”工作，通过“双重支撑，实现高投入高质量”、“数字转化，实现‘双保险双服务’”“注重后续，实现重规范重管理”等三个方面的努力，“历时两年攻坚，率全市之先全面完成村级建档，” [8] 

再如“浙江省乐清市大力推进村档乡（镇）管模式，截至2017年2月底，浙江省乐清市911个行政村全部实现‘村档乡管’，覆盖面达100%。” [9]

2.“村档乡（镇）管”模式已经受到了业界的高度关注

伴随着这一模式的探索实践，业界给予了高度的关注，及时对这一模式进行了研究分析。有的认为实行“村档镇管”的好处颇多，如“‘村档镇管’是基层档案部门适应档案工作发展、创新档案管理方式的一种尝试，它在降低村（社区）行政运行成本、确保村级档案安全保管、规范村级档案管理等方面具有积极意义。” [10]有的认为“切实加强关系群众切身利益的农业农村档案管理，实行‘村档乡代管’既是农村经济社会发展的需要，也是新形势下基层档案管理有益的探索，应大胆尝试、创新，取得实效，使档案管理工作更加接地气、迈新步。” [11]“章丘市在实践中体会到，‘村档乡（镇）管’，有利于维护农民群众的切身利益；有利于村务公开和基层民主建设；有利于维护农村社会稳定；有利于巩固行政村建档成果，推动农村档案工作的持续发展。” [12]

当然，对这一模式的推广，业界也有不同的声音发出。如“村档村管是行政村档案工作的根本原则，‘村档镇管’只是权宜之计。”、“行政村档案最终的归宿在哪里？行政村档案应不应移交乡镇档案馆或县档案馆？根据上述对行政村档案所有权主体的讨论，我们认为，实施村档村管才是行政村档案工作的根本原则。” [13]“行政村档案不可能也没有必要全部由乡镇代管。因此要在坚持有利于农村经济发展和社会稳定，有利于保护农民切身利益，有利于全面反映和维护行政村主要工作和历史发展原貌的原则基础上，考虑到乡镇的条件和承受能力，精心研究、有针对性地确定代管范围。[14] 

蒋一武也认为“虽然，‘村档乡管’有诸多益处，然而它毕竟是产生在经济欠发达的地区，属于过渡性的村级建档管理模式，因此，其本身存在着许多局限性。” [15]王文清、葛志红也认为，“‘村档村管’才是农村建档的正确有效途径。”并指出“村档乡管”“有悖《河南省村级档案管理暂行办法》。《办法》明确规定“本村形成的各种门类和载体的档案，由本村档案部门集中统一管理，……如果把村里的档案全部集中到乡镇档案室统一管理，明显违背《办法》的规定。”并认为这种做法在实践中“不符合乡镇档案部门的实际和机构改革的方向。……违背分级管理的基本原则，不利于档案的收集和方便利用。” [16]

笔者也认为“从村的实际情况来看，这种模式不宜在全镇甚至全县范围内推广。因为一个地区各村的情况也有所不同，所以对于部分条件较好的村还是以建立档案工作或是综合档案室为好。”“由此看来，尽管这种模式比较易于推广，但在操作中还是应当坚持从实际出发，且推广的面不宜过宽。” [17]

3.“村档乡（镇）管”模式的发展已经上升到国家和地方层面的档案法规

如浙江省档案局、浙江省民政厅于2006年8月29日印发了《浙江省行政村档案管理办法》，该办法第七条第二款指出“不具备统一保管条件的行政村，其档案可暂时由乡（镇）代管，并指定专人负责本村档案的收集和移交工作。” [18]广东也在出台的《关于加强和改进新形势下广东省档案工作的意见》中，要求“创新完善并积极推行村档镇管、总馆分馆制、文件档案集中管理等机制，强化档案综合管理能力；” [19]

“章丘市委办公室、市政府办公室向各乡镇党委、政府转发了章丘市档案局制订的《关于进一步完善‘村档乡（镇 ）管’工作的意见》。该《意见》明确了“‘村档乡（镇 ）管’的代管原则、范围。”“代管档案的移交时间。”“村级档案的所有权不变。”“乡镇档案馆及工作人员和村档案人员的职责。” [20] 

2017年11月23日，国家档案局以12号令发布的《村级档案管理办法》，也在第十一条中指出：“不具备档案安全保管条件的，应当将档案交由乡镇档案机构代为保管，村级组织可以保存档案目录等检索工具以方便利用。”

三、推行“村档乡（镇）管”模式中值得思考的几个问题

1. 推行“村档乡（镇）管”模式是对村级档案工作的反璞归真还是逆向而行

笔者以为基本上属于逆向而行。具体认识有二：

一是从档案工作程序和村级档案工作实际来看，这样的做法属于逆向而行。通过基层建档的努力，绝大部分村都已经建立起包括档案收集、整理、保管、统计、鉴定及提供利用等档案工作基本环节的整个档案工作体系，是具有实际意义的村级档案工作。而推行“村档乡（镇）管”模式的话，就使得村里每年只是完成收集材料和立卷归档工作，然后把档案向乡镇一交了之。这样，“在村的层面只是完成了文书立卷归档工作，而没有一个完整的档案工作概念。从其实质来看，与原来各村建立档案室相比在某种程度上其实还是一种削弱。”[21]

随着社会主义新农村建设中中心村的出现，目前村的客观情况出现了很大的变化。现在的中心村一般由原来的二至三个行政村合并而成，中心村的区域面积成倍扩大，经济实力大幅增强，硬件设施明显好转，村两委班子成员配备充足且更趋年轻化。这些变化为强化村级档案工作提供了经济基础和有利条件。另外，在中心村建设过程中档案工作的任务也成倍增长。首先是并入村的档案需要集中保存，一下子增加了中心村档案室的室藏总量。其次是在中心村建设的过程中，会形成与以往相比更为大量的档案。[22]在这种情况下，再来推行“村档乡（镇）管”模式，无疑是对村级档案工作的倒退。

二是从村级档案工作已经取得的成效来看，这样的做法属于逆向而行。自国家档案局、农业部于1997年11月召开“全国农业和农村档案工作会议”之后，各地的村级档案工作掀起了一个新的高潮；2010年，随着社会主义新农村建设的提出，为使村级档案工作与其发展相适应而进行的恢复、提高，使村的档案工作得以巩固；2017年村（居）档案室规范化建设，以及2019年11月25日发出《国家档案局办公室关于确定档案工作服务农村基层社会治理试点地区的通知》（档案办函［2019］289号）以来，全国24个市、区、县按照《通知》要求，或整体或个别展开试点，使村的档案工作树立了一批相对完善的样板。可以说，村的档案工作已经从相对简单发展到逐步健全、完善，并出现了多种村级档案工作的形式。最为先行的村已经建立村档案馆：如河南省临颍县南街村（2000年4月）、安徽省凤阳县小岗村（2008年4月）、上海市奉贤区陶宅村（2008年3月）、江苏省张家港市南丰镇永联村（2010年6月）。[23]又如江苏省武进区牟家村村史档案馆（2012年）、山东省临沭县朱村（2013年）、江苏省常熟市蒋巷村（2013年）、山东省章丘三德范村村史档案馆（2017年）北京市朝阳区高井村（2018年）、河南省信阳市方洼村（2019年）等都已经建立村档案馆。[24]相当一部分村也已经建立起综合档案室。

由此可见，推行“村档乡（镇）管”模式并不是对村级档案工作的反璞归真，而是逆向而行。

2. 推行“村档乡（镇）管”模式是对档案法规的认真、全面贯彻还是有选择的落实

首先，就国家层面而言，国家档案局12号令《村级档案管理办法》已经发布，自2018年1月1日实施。该《办法》第三条指出：“村级档案工作主要包括村级组织对村级档案进行的收集、整理、保管、鉴定、利用等工作。”第六条规定：“村级组织应当指定专人负责档案的收集、管理和提供利用。有条件的村应当设立专用档案柜和档案库房集中管理档案。”第十二条强调：“村级组织换届选举后10日内，应当履行档案交接手续。必要时可以在选举前将档案暂存乡镇政府。”从本《办法》的规定来看，除了在特殊情况下的“必要时可以在选举前将档案暂存乡镇政府”外，对村的档案明确应当是由村里统一保管，村的档案工作具有“收集、整理、保管、鉴定、利用”等完整的环节。

其次，从一些地方发布的行政村档案管理办法（或施行办法）来看，对于村档乡（镇）管的形式也只是作为一种在特殊情况下采用的变通方法。如《浙江省行政村档案管理办法》第七条规定“村委会应设立档案室，对本村各类档案实行集中统一管理。”又从实际出发在本条中增加一款“不具备统一保管条件的行政村，其档案可暂时由乡（镇）代管，并指定专人负责本村档案的收集和移交工作。” [25]

杨冬权局长早在2008年12月10日“全国社会主义新农村建设档案工作现场会上的讲话”中也指出：“实在没有保管条件、村级档案安全得不到确保的，也可以采取村档乡管的模式，把村级不常用档案和重要的档案集中到乡镇档案室管理。” [26]

由此可见，不管是从上至下的规范性文件，还是档案行政管理部门的领导讲话，都将“村档乡（镇）管”的方式是做为针对特殊情况而无奈采取的辅助方法提出来的。而推行“村档乡（镇）管”模式，即是把作为针对特殊情况采取的补救方式当做我们追求的主体。尤其在一些经济较为发达的地区，也大力推广这一模式，这就难免有点儿舍本逐末之嫌了。

我们在对档案法规的贯彻落实过程中，对有些暂时还无法一步到位的要求，可以创造条件，分步实施，而不能选择简便易行的条款来选择性地落实。再说这种方法并不是我们所要追求的理想王国，而只是面对现状、针对实际困难而采取的一种临时的、可以说是无奈的变通方法。所以我们应有的态度是：尽可能缩小这种方法的推行范围，更不应将其作为一种“事物的标准样式”——“模式”来全面推广。

四、对“村档乡（镇）管”之我见

1. 从村级组织的性质来看不适宜实施“村档乡（镇）管”

宪法规定，村委会是群众性自治组织。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会“是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第三十四条又规定“村民委员会和村务监督机构应当建立村务档案。......村务档案应当真实、准确、完整、规范。” [27]

“行政村不是隶属于乡镇政权的下级组织，国家行政管理部门不得干预依法属于村民自治范围内的事情，只能帮助、指导农村基层组织做好各项工作。所以县、乡 (镇)、村分别管理各自的档案，即实施村档村管是行政村档案管理的根本原则，它既体现了我国档案工作‘统一领导、分级管理’的精神，也符合村民自治的法律规定。” [28]

2.从所有权的内涵来看不适宜实施“村档乡（镇）管”。

“所有权，是指所有权人依法对自己的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利，它是最为重要的物权形式。所有权是最重要的物权与财产权，它是交易发生的前提，也是交易追求的结果。” [29]行政村档案所有权是指：行政村档案所有人在法律允许的范围内，对其档案进行占有、使用、收益和处分的权利。

从所有权的四个内涵可以看出，村里形成的档案由乡（镇）集中统一管理，必然会出现一些弊端。各村只要将档案移交给乡（镇）统一保管，那么村里对这部分档案的所有权就被分解了。此时村里对自己形成的档案就这只剩下使用权，而不再具有占有权、收益权，更没有处分权了。因为按照我国对乡（镇）档案管理的要求，只要是进了乡（镇）集中统一管理的档案就不能外借，更不能移出。对此，《机关档案工作条例》早有明确规定，该《条例》第二十一条指出：“机关档案部门应建立档案的借阅制度，根据档案的机密程度，确定不同的利用范围，规定不同的审批手续。”“机关档案部门保管的档案，是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，不属于开放范围。对外提供利用需经上级主管机关批准。”

3.从健全、完善村级档案工作来看不宜实施“村档乡（镇）管”

要想健全并逐步完善村级档案工作，关键在于两个方面：一是不断增强档案意识，充分认识档案工作对于村的各项事业发展的重大意义，提高村里做好档案工作的主动性和积极性；二是具有较为完整的档案工作体系，使得村两委在档案工作实践中尝到益处，得到体会。这两个方面既相辅相成，又相互促进。只有不断增强村里相关人员乃至全员的档案意识，才能使村里的档案工作朝着巩固、发展的轨道前进。同样只有档案工作不断得到巩固和发展，村里相关人员乃至全员的档案意识才能越来越强。而“村档乡（镇）管”的实施，对于以上两个方面恰是釜底抽薪，结果必定是对村级档案工作带来极大的负面影响。

来源：2022.07.13 档案管理杂志社编辑部微信公众号

原载：《档案管理》2022年第4期