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涉密档案解密与开放审核协同机制研究

发布时间:2022-05-30 浏览次数:

【摘要】解密与开放审核是涉密档案能够被合法利用的关键环节,二者不应被割裂地看待,而应采用协同观点去审视。涉密档案解密与开放审核协同机制的顶层设计主要包括法律法规的保障、主体权责的明确两方面,底层逻辑主要包括全过程管理理念、一体化管理模式、网格化监督体系等。从顶层设计与底层逻辑两方面构建涉密档案解密与开放审核协同机制,有助于更好地促进涉密档案解密与开放审核进程。

由于涉密档案的内容涉及国家秘密、各机关团体、企事业单位的机密以及个人隐私,因此,国家对于涉密档案的管理较为严格,各相关单位也都将涉密档案的工作放置在重要的地位。我国对于涉密档案的管理主要遵循“谁定密,谁解密;谁解密,谁负责”的工作原则,无论是定密还是解密,相关人员都担负着较大的责任,一旦出现纰漏,将会给国家、企事业单位、个人带来不可估量的损失。

随着社会开放程度的不断提高,人民群众对档案开放利用的呼声愈来愈烈,档案开放的力度越来越大,用户对涉密档案的解密需求也呈现出上升的趋势。但现有可供开放利用的档案远远不能满足用户的多样化需求。因此,在不违反相关法律法规的前提下,如何最大限度的展开涉密档案的解密,加快开放进程,从而满足档案用户的各种需求,成为了档案领域的重点研究方向和工作实践之一。笔者对《档案法》和《“十四五”全国档案事业发展规划》(以下简称《“十四五”规划》)进行了字频统计:《档案法》共提及解密1次、开放审核2次;《“十四五”规划》共提及解密1次、开放审核4次,档案解密和开放审核工作重要性不言而喻。其中,《“十四五”规划》强调要“建立健全机关、企业事业单位档案开放审核建议机制以及各级国家档案馆馆藏档案解密和开放审核有关制度,实现档案开放审核工作法治化、规范化、常态化”[1],更是突出了国家层面对档案解密与开放审核的关注。解密与开放审核是涉密档案能够被合法利用的关键环节,二者不应被割裂地看待,而是应该采用协同观点去审视。档案解密与开放审核过程中的协同,主要是指档案解密与开放审核两个环节相互协作,从顶层设计和底层逻辑两个层面将两个环节的不同要素有机联系起来,达到整体大于各部分之和的效果,从而促进涉密档案资源的有效利用和价值实现。

涉密档案解密与开放审核协同机制的顶层设计

1法律法规的保障

法律法规是约束与规范行为活动的主要准则。中央档案馆馆长、国家档案局局长陆国强指出:“要构建起系统完备、科学规范、可操作性强的档案法规体系” [2]。任红娟、杨俊杰、刘晏良三人认为:“档案开放率与政策法规发布的内容之间的关系更高,内容更细化,档案开放率越高”[3]。档案解密的作用是解除秘密档案的密级限制,已解密的档案是否开放还要取决于法律政策的规定[4]。目前,除《档案法》与其相配套的《档案法实施办法》以外,我国档案解密主要依据的法规为《国家秘密解密暂行办法》,档案开放审核主要依据为《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》以及《各级国家档案馆开放档案办法》《政府信息公开条例》《机关档案工作条例》等相关法规。现行《档案法实施办法》规定:“保密档案密级的变更和解密,依照《保守国家秘密法》及其实施办法的规定办理”[5]。截止2022年3月,我国现行有效的地方性档案法规共67件,其中,省级25件,州市级42件。[6]笔者又分别以“涉密”“秘密”“档案开放”为检索词,在“法律法规数据库—地方性法规”进行检索,检索结果均为0,这一定程度上反映出我国地方性档案法规建设在涉密档案管理方面存在一定的短板。此外,我国的国家保密制度体系较为规范,但档案的解密制度与开放制度尚未形成法律体系。以美国为例,“基于68年的探索和发展,美国形成了以《信息自由法》等法律为基础、以13526号行政令及其实施办法为遵循、以国家档案局规章及其他部门相关规章为具体内容的档案解密制度体系”[7]。因此,我国也应以《档案法》为核心,建立与国家保密制度体系相适应的档案解密审核体系和制度规范,并做好档案解密、档案开放、信息公开三者的制度衔接。

其一,可根据《档案法》的规定,积极开展解密、开放审核相关方面的档案立法及档案法规建设,建立涉密档案解密与开放审核的法规依据;其二,国家保密局可与国家档案局协同合作,依据法律法规制定《涉密档案解密及开放管理办法》,在配套的《档案法实施办法》中具体明确涉密档案的规制范围、定(解)密条件、涉及主体、期限划分、程序原则、开放要求;其三,可考虑借鉴美国建立各级解密中心的成功经验,建立各级涉密档案解密与开放审核委员会,其应独立于行政机关、档案部门、保密部门之外,主要负责涉密档案解密与开放审核的具体工作,专人负责、专项沟通。此外,对于地方而言,在完善地方性档案法规和管理办法的过程中,可对涉密档案解密和开放审核的相关原则、要求、流程、方法及责权等方面内容进行细化和规制;另一方面可参照档案立法后评估工作,在建立涉密档案解密与开放审核法规制度的基础上,根据地方实践及特点,开展档案修订后评估以及质量评价与反馈,对档案法规进行进一步的修订和完善。

2主体权责的明确

法国学者法约尔曾指出:“责任是权力的孪生物,是权力的当然结果和必要补充,凡权力行使的地方,就有责任。”[8]在涉密档案的解密与开放审核过程中,主体责权的明晰与界定、主体间的沟通与反馈是充分发挥协同作用的基础。笔者对我国涉密档案相关主体的权责进行了归纳,形成表1。由表1可知我国涉密档案的形成单位即立档保管单位,其有权依据档案内容及重要程度对涉密档案进行密级划分,依法确定涉密档案的保密期限,并分类归档,按要求移交。涉密档案从该阶段一经产生便具有了保密性质。保密行政部门主管保密工作,履行保密行政管理职能,涉密档案的保(解)密工作都需根据国家相关规定开展,保密行政部门对馆藏档案解密和划分控制使用范围都负有指导和监督的职权,对国家秘密确定、变更和解除情况进行监督检查。解密主体多与定密主体一致,其有权对相关涉密档案进行定密、密级变更、解密,并对所解密的文件、档案负直接责任。馆藏档案的开放审核,由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责;尚未移交进馆档案的开放审核,由档案形成单位或者保管单位负责,并在移交时附具意见,从而保证可开放的涉密档案依法依规向社会开放利用,保证仍需保密的涉密档案重新履行定密程序,依法继续进行保密管理。应注意的是除以上主体各自的责权外,主体之间工作内容也会交叉,比如,立档后未到解密期限的涉密档案将会移交相应层级的档案馆,由档案馆集中统一保管。但在移交过程中,由于档案体量庞大、种类繁杂、工作人员非主观性失误等原因,可能会出现涉密档案与非涉密档案参杂的现象。

相关主体虽有相应的权责用以规范各自行为,但可看出解密和开放审核的主体权责不够细化、主体之间的协同度不够。为此,我国相关档案部门也展开了一定程度的尝试和创新,如江苏省档案馆尝试实施开放审核“1+9”联动机制,“三审一批”开放审核试点,为其开放利用工作奠定了坚实基础。通过以上分析,笔者认为,主体权责的明确可从以下两个方面着手。

一方面,应细化主体权责,明确责任分工。其一,应制定详细的工作和制度标准,将主体权责按层级进行细化,从责任到“部门”细化至责任到“人”;其二,可建立涉密档案移交主体责任制度,对具有移交工作的相关主体进行移交责任划分,将非涉密档案与涉密档案分类移交,减轻馆内工作人员负担,为涉密档案进馆鉴定提供便利。

另一方面,应重视主体衔接,促进协同合作。其一,积极探索相关主体的合作形式,促进档案部门与其他部门的交流与合作,如四川泸州市档案馆探索建立了“三审一公开”联动机制,与保密部门协同合作,共同推进档案开放审核工作;其二,可考虑建立相关主体互动反馈机制与解密风险承担机制。互动反馈机制可打破档案部门、解密单位等相关主体间的壁垒,加强主体间的交流与合作;解密风险承担机制可根据涉密档案的密级详细明确承担责任,并在可控范围内采取相关人员的风险降级措施,为解密和开放审核提供保障。

涉密档案解密与开放审核协同机制的底层逻辑

1全周期管理理念

习近平总书记提出对于城市现代化治理要树立“全周期管理”理念,不仅具有坚实的科学理论依据、完整的理论内容作支撑,是对此理念的创造性应用和创新性发展,而且赋予了全周期管理理念一个新的内涵,具体而言是从系统要素、结构功能、运行机制等层面进行全周期统筹和全过程整合,以确保整个管理体系的各个环节和过程均能运转高效、系统有序、协同配合。对于涉密档案来说,一方面,“全周期管理”理念不仅有助于涉密档案解密和开放审核的深入研究,为我们分析问题、解决问题提供思路;另一方面,涉密档案解密和开放审核是完整、有序的过程,从内涵上说,全周期理念具有一定的适用性,对于指导涉密档案解密和开放审核的具体工作流程也有着重要作用,即可从前端、过程端、终端对整个环节进行全要素掌控和全过程管理。

首先,应考虑涉密档案解密审核环节的前置问题。从涉密文件的双重生命周期来看,解密审核是文件从前一阶段进入下一阶段的最好节点。[11]对于涉密档案来说,解密审核环节一般在封闭期届满之后、在开放审核之前,但是对于那些无需封闭、原本在文件阶段就可公开的公共档案而言,封闭期的作用并不凸显,甚至可能会影响公众获取相应的政务信息,因此可对该类涉密档案采取解密审核前置举措。比如,在国家秘密试点工作中,重庆市将解密工作与档案工作相结合,初步建立了与归档工作相结合的年度解密审核工作机制[12],解密工作与业务工作同步动态融合,将部分涉及业务的涉密档案以年度为周期进行解密审核,为我国其他地方的档案解密试点工作提供了借鉴。

其次,可为涉密档案设置信息流程跟随“二维码”。依据涉密档案的处理流程,将关于该档案的所有程序信息、主体信息等导入二维码管理系统并进行全过程管理,相关人员在经过上级主管部门的授权后,可申请查阅该涉密档案的立档单位、经办人等相关信息,有助于整个处理流程的透明化、条理化,利于解决涉密档案主体职责不清晰与相关单位不明确的问题。但需注意的是,应充分保证相关涉密档案的安全性,根据档案的重要程度进行相应级别的加密处理,防止网络“黑客”入侵从而导致信息泄露。

最后,应建立健全涉密档案解密与开放审核的免责问责追责机制。其一,对解密与开放审核中合法但不合规的行为予以免责,鼓励相关部门积极开展涉密档案的解密与开放审核,对于那些已经解密和开放审核并依法提供给公众使用,但在处理程序上存在一定纰漏的管理行为,可适当予以免责;其二,对解密和开放审核中合规但不合法的行为予以问责,按照审核流程进行开放但内容仍涉及国家秘密、企事业单位机密以及个人隐私的行为,酌量予以问责,以保护涉密档案的绝对安全;其三,对解密和开放审核中既不合法又不合规的行为予以追责,尤其是肆意翻阅、抄送国家绝密、机密、秘密的违法行为须按照国家法律规定处置,并视泄露程度进行量刑。

2一体化管理模式

一体化管理模式是指采用一体化管理理念,将各种要素有机整合,在统一的管理构架下运行的体系模式。由于一体化管理对于完善管理流程、提高科技水平和工作效率有着重要的作用,因而,在我国档案学领域,学者们对一体化管理模式及其应用也有较为深入的研究,主要集中在文档一体化管理模式、企业档案信息一体化管理模式等方面。当前,我国已经具有较多成熟的一体化管理平台,如国家政务服务平台、信息安全保密综合管理平台等,在档案领域,一体化管理平台的应用也不断扩大,在档案管理、档案信息服务等方面发挥着重要作用。随着网络化、信息化程度的不断提高,一体化管理模式和一体化管理平台的不断完善和发展成为当下的研究重点之一,因而我们更应采用一体化管理模式,尝试建立和开发独立的涉密档案信息系统和一体化管理平台,创建涉密档案数字化中心,为档案信息资源的共享提供基础,在促进资源共享机制完善的同时促进涉密档案的开放利用。

一体化平台的构建与运营维护应主要考虑以下几点。一是平台的协同性。秉承跨界融合思维,做到一定范围内参与主体的协同共建,可由国家保密局牵头,国家档案局、工业和信息化部等部门联合,构建涉密档案一体化管理平台。二是平台的安全性。所设计开发平台的主要目的是服务涉密档案、简化解密流程、便利工作人员,因而其交互性功能不占主导地位,主要侧重于其安全保密性,可研发涉密档案系统监测功能,对全流程进行检测,从而防止信息泄露,提高平台安全性能。三是平台的技术性。目前能够广泛应用于涉密档案的主要有无线射频识别技术(RFID技术)以及敏感词全文对比技术(在线OCR识别技术)等。一方面,对于封闭期届满的涉密档案,将其数字化后导入平台,并由相应的解密单位(档案主管部门和保密行政部门)进行解密审核,简化解密审核流程,辅以区块链、云计算、人工智能等辅助审核,由RFID技术实现全流程可视化管理。另一方面,对于那些到期自动解密的档案,可建立海量档案的自行解密评估机制,使用敏感词全文对比技术进行分析,同时辅以高科技解密筛查系统,进行智能筛选,减少人工成本。如潍坊市档案馆积极探索将敏感词全文对比技术应用到档案开放审核中去,审核人员只需根据所筛选出来的敏感词做出鉴定意见,无需再阅读全文,利用敏感词数据库全文比对提升了档案开放鉴定的质量和效率。[13]

3网格化监督体系

网格化监督多用于社会治理领域,是指将管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格,通过加强管理和巡查,建立一种监督和处置互相分离的形式。网格化监督能够将被动的分散式监督,转变为主动的系统式监督,提高监督的质量和效能。对涉密档案采取网格化监督模式能够明确监督网格,细化涉密档案监督责任,织密涉密档案监督网络,从而实现网格化监督横向到边、纵向到底、监管服务全覆盖。将其思维方式应用于涉密档案解密与开放审核协同机制中,主要是采用网格化的责任分工,从纵向、横向、社会三方面构建起网格化、全覆盖的监督体系,从而使得涉密档案解密与开放审核这一过程更为安全有效。

一为纵向监督。纵向监督的主体主要为各级档案主管部门,其不仅是涉密档案解密的审核者,更是开放审核的监督者。聂云霞、卢丹丹二人提出“档案主管部门在开展档案监督检查工作时要加强同各级档案形成单位的联系,正确处理好监管者与被监管者两者之间的关系”[14];肖秋会、姜丁齐、徐雨伽三人建议应“落实权责清单并监督实施,各级档案馆需向上级档案主管部门提交涉密档案年度开放审核进展报告”[15],凸显出对各级档案主管部门监督检查工作的重视。笔者认为,一方面各解密主体可定期按年度或季度向上级档案主管部门提交涉密档案的解密和开放审核报告,对本单位年度或季度的工作进行汇报,客观上有利于下级单位积极开展解密和开放审核工作;另一方面,上级档案主管部门可指派监督巡视专员,对下级涉密档案的解密开放情况进行巡视,在对其工作进行监督检查的同时,也能够掌握具体解密进程。

二为横向监督。涉密档案兼具双重属性,保密行政部门也因此成为解密和开放审核过程中的重要主体之一,对档案部门涉密档案的解密和开放审核负有监管责任。在组织领导层面,一方面可发挥党委办公厅(室)对保密部门和档案部门的统筹作用,由党委办公厅(室)协调涉密档案管理工作,对两个部门实行双向审核,加快涉密档案开放进程;另一方面也可借鉴江苏省档案馆采取的“嵌入式”监督模式,主动把监督融入到各项工作中去,在进行工作监督的同时,也能够加强廉政风险防控;在工作实施层面,一方面可制定保密与档案部门的双向监督机制,并纳入年度考核,与绩效相挂钩,统筹保密监督与开放监督,提高监督检查实际效果;另一方面可设立涉密档案部门工作监督栏,对象是与涉密档案有关的所有平行职能部门,由其对档案部门提出意见和要求,促使档案部门不断改进相关工作,加快涉密档案开放进程。

三为社会监督。协同参与、多方联合、多元监督是监督体系的重要组成部分,引入第三方监督机制可为涉密档案的解密和开放审核提供保障。其一,专家监督。可成立专家监督小组,作为各级涉密档案解密与开放审核委员会的部门之一,在指导解密与开放审核工作的同时,对其进行全流程的外部监督。其二,公众监督。“伴随着公民意识的觉醒,公民有参与政府档案管理政策制定、对政府档案管理行为进行监督的意识和权利”[16],因此,“开设申诉利用渠道”,[17]积极探索建立档案解密和开放审核举报反馈机制,并将其纳入国家政务平台实现全网通用,不仅有助于公民合法合理合规地利用涉密档案材料,调动公众的参与积极性,也可为公民监督档案事业提供相应的反馈平台。

来源:2022.05.21《档案管理》微信公众号-

作者/柴艺喆 邢变变

原载:《档案管理》2022年4期

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