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电子档案与传统载体档案具有同等效力

发布时间:2021-03-21 浏览次数:

 【摘 要电子档案与传统载体档案具有同等效力写入新修订档案法,为电子档案规范化管理提供了司法保障。要保证电子档案凭证效力,必须坚持来源可靠、程序规范、要素合规的原则,只有这样,才能真正保证电子档案的真实性、原始性、合法性和完整性。

关键词:电子档案;凭证效力;来源可靠;程序规范;要素合规

新修订《档案法》明确规定“电子档案与传统载体档案具有同等效力”。这是我国首次将电子档案效力写入国家法律,为电子档案规范化管理提供了根本的司法保障,也让每一位档案工作者吃下了“定心丸”。

1. 全面理解新修订《档案法》的内涵

新修订《档案法》有关电子档案的效力主要反映在该法第三十七条,原文如下:

第三十七条 电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。

电子档案与传统载体档案具有同等效力,可以以电子形式作为凭证使用。

电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定。

第三十七条由三款组成,第一款“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规”阐述了构成电子档案的要件,一份电子文件或数据要成为电子档案,应当满足“来源可靠、程序规范、要素合规”的基本条件。第二款“电子档案与传统载体档案具有同等效力,可以以电子形式作为凭证使用”,以法律的形式规定了电子档案与传统载体档案具有同等效力,不能因其为电子形式而对其排斥。第三款“电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定”,给档案主管部门提出了制定电子档案相应管理办法的要求。

2019年提交人大讨论的《中华人民共和国档案法(修订草案)》第三十条已提出了相关条款,但是与新修订《档案法》相比,内容还是发生了较大变化。2019年提交的《档案法(修订草案)》第三十条表述如下。

第三十条  电子档案应当符合来源可靠、程序规范、要素合规的要求。不得仅因为电子档案采用电子形式而否认其法律效力。具有法律效力的电子档案可以以电子形式作为凭证使用。

2019年讨论《档案法(修订草案)》时,针对电子档案的法律效力,全国人大财经委委员骞芳莉认为,目前修订草案第三十条的表述不足以肯定电子档案的法律效力,建议在总则中或者第三十条中明确规定“符合要求的电子档案和传统载体档案具有相同的法律效力”。

新修订《档案法》对这一条款的表述,充分吸取了草案修订时各委员和专家提出的意见,不仅仅在文字上比《档案法(修订草案)》新增了3个字,而且内容也发生了很大变化。新修订《档案法》的表述不仅文字更加精炼,表达更加直白,内涵更加丰富,而且条款内容增加了三分之一。

其中最引人注目的变化有以下几个:

一是将原来的“法律效力”改为“同等效力”。新修订《档案法》中“电子档案与传统载体档案具有同等效力”的表述源于2018年国家档案局颁布的《机关档案管理规定》(第13号令),该规定第三十二条明确提出 机关档案包含“传统载体档案和电子档案两种形式。”“电子档案与传统载体档案具有同等效力。”2019年“同等效力”的思想也被中央办公厅、国务院办公厅所采纳,写进了中办、国办《党政机关电子公文处理工作办法》,其中第三条规定“党政机关电子公文同纸质公文具有同样的效力”。将“法律效力”更改为“同等效力”,一方面是为了保持国家已出台政策的连续性,另一方面则拓宽了电子档案的效力范围。档案是历史的真实记录,不仅可以作为司法凭证,具有法律效力,更重要的它还是历史凭证,具有维护国家历史真实面貌的强大功能,与司法凭证相比,其凭证效力的覆盖面要广泛得多。

另一个重要的变化,就是增加了第三款“电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定”。由于电子档案是个“新生事物”,要确定其“来源可靠、程序规范、要素合规”,需要大量的标准规范予以支撑,要依靠电子档案管理办法来加强管理,正如国家档案局局长陆国强所指出的“新修订的《档案法》确定了今后档案工作的基本方向和主要原则,具体的制度措施还需要通过实施条例和一系列配套的法规规章加以细化”。2019年国务院第716号令《国务院关于在线政务服务的若干规定》明确规定“符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力”,即电子档案与纸质档案具有同等法律效力的前提条件是必须“符合档案管理要求”,所以,制定电子档案管理办法就是对国务院令提出制定“符合档案管理要求”的正面回应,是保证电子档案与传统载体档案具有同等效力的重要保障。

2.“来源可靠”是一切电子档案具有凭证效力的重要前提

电子文件和电子档案与其他电子数据一样,都具有易修改、不留痕、形成过程“虚拟化”、对计算机软硬件依赖性强等特点,作为原始凭证,存在种种缺陷。为此,如何保证电子数据和档案的凭证效力,各个部门展开了长期的研究与探索,形成了许多用于判别凭证效力的成果,其中很重要的一条,就是来源可靠

我国最先将“数据电文”列入司法凭证的是《中华人民共和国合同法》。1999年3月15日九届人大第二次会议通过的《中华人民共和国合同法》第十一条明确规定“书面形式是指合同书、信件和数据电文(包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件)等可以有形地表现所载内容的形式”,首次写入“数据电文”,并承认其可作为凭据,具有法律效力。其后,《中华人民共和国电子签名法》和修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》也先后将“数据电文”纳入司法凭据的范围,承认其法律效力。

各大法律将“数据电文”纳入法律凭证的范围、承认其法律效力,都是有前提的,其中一个重要的前提条件就是“来源可靠”。《中华人民共和国电子签名法》明确规定,作为法律凭证的“数据电文”,必须符合“能够识别数据电文的发件人、收件人以及发送、接收的时间”要求,审查一份“数据电文”的真伪,必须“用以鉴别发件人方法的可靠性”和“生成、储存或者传递数据电文方法的可靠性”,一句话,即“来源可靠”。同样,《中华人民共和国刑事诉讼法》对于数据电文的法律效力,同样也有前置条件,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第九十四条明确规定,电子数据如有“制作、取得的时间、地点、方式等有疑问,不能提供必要证明或者作出合理解释的”情形,不得作为定案的根据。在此,“来源可靠”无疑成为电子数据用作司法凭据最为重要的前提条件之一。

新修订《档案法》将“来源可靠”列为电子档案凭证效力的要件是非常科学的,与各项法律对电子数据的凭证认定要件相统一。“来源可靠”从根本上保证了电子档案的真实性和可信性。

电子档案的“来源”一般包括了两个方面:一是电子档案的形成者,如机关单位、社会组织等;二是电子档案的形成和保存环境,如产生和保存电子档案的OA系统、电子档案管理系统等。所谓“来源可靠”就是要保证电子档案的形成者和产生及保存电子档案的环境都是真实可信的。

为保证电子档案的来源可靠,我们一般要求一是形成电子档案的组织或个人其身份是真实有效的,要防止身份冒用、责任者不明确等现象;二是要有法定的授权,在其职责范围内开展工作,不得有越权、滥权等操作;三是电子档案要由可靠的系统软件形成,系统在电子文件、电子档案的管理过程中可随时记录变动情况,用来验证电子档案的原始性;四是电子档案的内容、结构和背景与形成时的原始状况相一致,没有发生非法篡改等情况”。另外,为保证电子档案来源的真实性,还可以采用技术手段对电子档案进行“固化”,可采用数字摘要、数字签名、电子印章、可信时间戳等技术手段,来确保电子档案的原始性和真实性。

比如档案馆要证明提供的电子档案是“来源可靠”的,首先要证明该电子档案的出处,是什么时候从什么单位接收进馆的,提供接收交接凭证,证明电子档案的形成者是真实有效的,证明接收该电子档案是档案馆的正常履职行为;其次要证明该电子档案进馆以后保存在怎样的计算机环境中,是否发生过信息的变化,比如数据格式转换,数据迁移等等。若有变化,是否能提供记录,证明变化后的电子档案内容没有发生改变,证明是否影响电子档案原始性的改变。

“来源可靠”是检验电子档案真实性的主要标准,是电子档案的立足之本,离开了“来源可靠”,电子档案就成了无本之木,别的做得再好,它也仅仅是一份电子数据而已,不能成为电子档案。

3. “程序规范”是保证电子档案原始性、合法性的基本保证

档案不同于其他文献资料,其最大特点就是原始性,是机关单位和其他组织以及个人从事社会活动直接形成的历史记录。档案在形成过程中一般都与履职相关,大都是依法管理、依法参与社会实践活动的产物。档案的原始性就在于记录了工作活动的每一个步骤和细节。保留这些步骤和细节,保留档案形成过程中的每个程序环节,也成了每个档案工作者的主要职责。

电子档案一般都由电子文件转化而来。电子文件在形成过程中,要遵循一系列规定的程序,尤其是电子公文,形成的程序更是极其细致和复杂,它是保证文件权威性和合法性所必不可少的。

电子档案管理过程涉及的程序一般包括两个阶段:一是电子文件在形成过程所经历的程序;二是电子文件归档以后,成为电子档案在长期保存过程中所经历的程序。所谓程序规范就是要求对于电子档案从形成开始到归档移交、长期保存期间,每个环节都要严格遵守各项工作制度,符合国家的法律法规、标准规范。

电子档案从产生开始到最终长期保存,一般要经历形成、办理、归档、整理、鉴定、移交、长期保存等诸多环节,每个环节又有一系列的程序所组成。近年来,国家已经出台了许多标准与规范,保证电子档案的程序规范与合法,确保将来能发挥其证据效力。

比如最新发布的国家标准《党政机关电子公文归档规范》(GB/T 39362-2020)就是针对机关电子公文归档工作作出的标准规范,标准的第六章“总体流程”,就是对归档流程的具体细化。第六章第一节“总体流程”规定:“电子公文归档过程从电子公文形成或办理部门产生电子公文开始到档案部门接收归档信息包结束。整个过程可分为文件收集、文件整理、文件移交、档案接收4个环节,共12个步骤,即捕获、录入、转换、组件、编号、封装、移交检测、移交登记、提交、接收检测、接收登记、接收确认。”4个环节、12个步骤就是党政机关电子公文归档的具体程序。

又如2019年发布的《政务服务事项电子文件归档规范》(DA/T 85-2019)则是针对无纸化条线下政务服务事项电子文件归档制定的一个标准规范。该标准同样对于电子文件的归档确定了“文件收集”“整理”“形成归档信息包”“清点”“生成验证信息”“数据交换”“归档检测”“登记编目”“形成电子档案”等9大工作流程和步骤。

各机关单位档案部门必须严格遵守国家的各项法规标准,按流程做好本单位本部门的电子文件归档和管理工作,确保形成的电子档案真正具有科学的凭证价值;各级档案馆则要严格按照《电子档案移交与接收办法》《版式电子文件长期保存格式需求》《基于文件的电子信息的长期保存》《档案信息系统运行维护规范》等标准规范,做好电子档案的管理工作。

“程序规范”其根本目的就是要保证电子档案的原始性,保证电子档案的合法性和权威性,让电子档案经得起严格的历史检验,与传统载体的档案具有同等效力。

4.“要素合规”是保证电子档案完整性的关键所在

电子文件与电子档案不同于传统载体的档案,它必须借助计算机生成和管理,其构成“要素”必须事先“设定”,由计算机系统自动生成和管理。所以,要保证电子档案的完整性,事先设定“要素”很重要。

《电子文件归档与电子档案管理规范》 (GB/T 18894—2016)明确规定“电子文件由内容、结构、背景组成”,“内容”“结构”“背景”就成了构成电子档案的三要素。电子档案的完整性就是“电子文件、电子档案的内容、结构和背景信息齐全且没有破坏、变异或丢失的性质”。为便于识读和管理,人们主要通过“元数据”来反映电子档案,“元数据”就是“描述电子文件和电子档案内容、背景、结构及其管理过程的数据”。为此,在实践中,检验一份电子文件或电子档案是否完整,元数据是一个很重要的内容。

所谓“要素合规”就是要求构成电子档案的“要素”必须符合国家的法律法规和标准规范。

为保证电子文件和电子档案的要素合规,国家制定和颁布了一系列的标准与规范。比如《电子文件归档与电子档案管理规范》《文书类电子文件元数据方案》《基于XML的电子文件封装规范》《电子档案移交接收办法》等。要做到“要素合规”,就必须不折不扣地按照国家的标准和规范,做好电子档案归档和管理工作。

由于电子文件和电子档案门类繁多,在对待不同门类的电子文件归档时,除了贯彻通用标准规范以外,还必须遵循各种专门的规范标准。比如元数据收集,从大类上讲,国家已出台了《文书类电子文件元数据方案》《照片类电子档案元数据方案》《录音录像类电子档案元数据方案》等三个行业标准,对文书类电子文件、照片类电子档案、录音录像类电子档案的元数据作出了规范,对元数据的管理具有很强的指导性和操作性。

如文书类电子文件元数据,其归档范围至少包括题名、文件编号、责任者、日期、机构或问题、保管期限、密级、格式信息、计算机文件名、计算机文件大小、文档创建程序、业务行为、业务时间、机构人员名称等上百项元数据。

但对于各种专门类型的电子文件和档案来讲,三大标准并不能涵盖所有的电子文件和电子档案的要素。所以,城建部门就制定《建设电子文件与电子档案管理规范》来单独规范建设电子档案的归档,包括元数据的归档,能源行业制定了《核电电子文件元数据》标准,专门规范核电电子文件与档案的元数据管理,其他部门也在制定类似的行业标准与规范。即使文书类中的机关电子公文,国家在制定《党政机关电子公文归档规范》(GB/T 39362-2020)时,也在《文书类电子文件元数据方案》的基础上,对党政机关的电子公文归档的最基本元数据集作出具体规范,确定了“公文标识”“文种”等32项元数据作为基本元数据,要求归档时必须具备。

为此,要真正做到“要素合规”,绝不是一件轻而易举的事。各机关单位和档案馆要遵循已出台的各项标准规范,国家和行业主管部门还要加紧制定和完善各种元数据标准,以满足电子文件和电子档案管理的需要。

总之,为保证电子档案的凭证效力,档案部门提出了“真实、可靠、完整、可用”的“四性”标准。司法部门为确定电子证据的法律效力,设定了“凭证的真实性、与案件的关联性、凭据的合法性及证明力”的电子证据“四性”标准。新修订档案法提出“来源可靠、程序规范、要素合规”的12字原则,融合了档案与司法两大部门对于电子档案凭证效力标准的认识,也从电子档案的特点和实际出发,对于电子档案的凭证效力作出了原则规定,搭建起电子档案凭证效力的基本框架,为将来丰富和完善电子档案的凭证效力指明了总体的发展方向。

参考文献

[1]中华人民共和国档案法,2020年6月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议修订.

[2]中华人民共和国档案法(修订草案),2019年10月21日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议审议.

[3]陆国强.为新时代档案事业高质量发展提供坚强法制保障[N].人民日报,2020-06-24(10).

[4]中华人民共和国合同法,1999年3月15日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过.

[5]中华人民共和国电子签名法,2019年4月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议第二次修正.

[6]最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释,2012年11月5日最高人民法院审判委员会第1559次会议通过.

[7]张学干,李越男,李莹.对电子档案法律效力的若干认识[J].山东档案 ,2020(5):46-48.

[8]GB/T 39362-2020,党政机关电子公文归档规范[S].

[9]DA/T 85-2019,政务服务事项电子文件归档规范[S].

[10]GB/T 18894-2016,电子文件归档与电子档案管理规范[S].

作者:韩李敏,原浙江省档案局(馆)副局(馆)长、研究馆员

来源:2021.03.05 档案那些事儿微信公众号

原载于:2021年第2期《浙江档案》

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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