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2020年全国年会三等奖论文:苏州丝绸档案立法调研

发布时间:2021-02-18 浏览次数:

苏州市工商档案管理中心 陈鑫  苏州市档案馆  卜鉴民


【摘要】2017年“近现代中国苏州丝绸档案”成功入选《世界记忆名录》。为了从法律层面规范入遗后文献遗产的监管保护,苏州市工商档案管理中心通过查阅文献资料、实地调研等方式开展立法调研工作,探讨苏州丝绸档案立法必要性和立法依据等问题,为下一步立法工作的开展指明方向。

【关键词苏州丝绸档案;侨批档案;立法


2017年10月30日,“近现代中国苏州丝绸档案”成功入选《世界记忆名录》(简称《名录》)。这批珍贵的丝绸档案是19世纪到20世纪末期,苏州丝绸产业在技术研发、生产管理、营销贸易、对外交流过程中直接形成的,由纸质文图和丝绸样本实物组成的,具有保存价值的原始记录。如何从法律层面规范入遗后文献遗产的监管保护?如何以立法的形式促进档案资源的开发利用?作为这29592卷丝绸档案的守护者,苏州市工商档案管理中心(简称“中心”)通过查阅文献资料、实地调研等方式开展立法调研工作,探讨苏州丝绸档案立法必要性和立法依据等问题,为下一步立法工作的开展指明方向。

1 国内外档案立法保护概况

1.1.我国地方档案立法情况

我国现行的档案法规体系是以《档案法》为主体,以宪法、档案法律、档案行政法规、档案部门规章与档案地方性法规为形式的档案规范性文件所构成的法规体系。地方性档案法规和政府规章是档案法体系的有机组成部分,在规范和指导地方档案事业方面,有着举足轻重的作用。

自1987年正式颁布《中华人民共和国档案法》后,我国各省、直辖市积极探索并建立适合本地区的档案法规。1995年6月,《上海市档案条例》公布实施,揭开了我国地方档案法规建设的新篇章,专门档案法规种类增多。但随着地方档案事业的发展,现行法律规章在实施过程中逐步显现出一些矛盾与问题,需要进一步增强立法意识,完善档案法规内容,提高地方档案立法质量,健全档案执法监督检查机制。

1.2 国外档案立法研究

与我国档案立法相比,国外发达国家档案立法起步早,档案法律体系更为完备,且不同国家各有特点。以法国为例: 法国以《法兰西共和国档案法》为其基本法,并配合普通法进行档案工作管理。基本法与这些普通法构成了法国档案法律群体,基本法指引普通法的立法方向,普通法补充基本法的表述不详之处,同时进一步修改并完善与公共档案相关的各项应用型法律,进一步简化公众参阅及获取公共档案的步骤和措施。

1.3.我国文献遗产立法保护现状

当前,我国关于文献遗产保护的各项条文,散存于有关文化遗产保护的各种法律法规之中。我国《文物保护法》《档案法》《非物质遗产法》对“文献遗产”的规定有交叉之处,同一件文献遗产同时可以被认定为文物、档案和非物质文化遗产,极易导致法律适用冲突。

2广东侨批档案立法调研实证分析

1986年12月1日,《广东省档案馆收集档案范围实施细则》正式颁布,是全国范围内最早的地方档案政府规章。2018年1月24日,《广东省侨批档案保护管理办法》(简称《办法》)以广东省人民政府令正式颁布,是国内首个颁布的对列入《名录》的档案遗产进行保护管理的政府规章。广东省地方档案立法意识产生较早且发展迅速,对于苏州丝绸档案立法调研针对性较强。为此,我们选定广东省档案局作为实地调研的主体,以进一步学习了解广东省侨批档案立法的背景情况、流程细节、立法过程中遇到的问题及解决方法。综合实地调研的成果和网络调查的信息,从监管方式、经费保障、奖惩制度三个方面对侨批立法进行实证分析。

2.1监管方式

侨批是清代以来华侨华人通过民间渠道寄给家乡眷属的书信和汇款凭证的全称,又称银信。2013年6月,经联合国教科文组织批准,侨批档案入选《名录》。广东侨批有15万件之多,其中约有5万份由国家综合档案馆、国家博物馆等公立机构保存,约10万份由社会组织或私人博物馆保存。占总数2/3以上数量的侨批档案属于社会组织或个人所有。

由于缺少对15万件侨批档案保护管理的明确规范,非官方保管的侨批档案可能存在损毁、灭失、外流等风险。此外,在侨批档案申遗成功后,有关国家综合档案馆、文博机构、大学等又从民间新征集到了一批侨批档案,这部分侨批档案在价值和系统性方面,有些并不逊于15万件侨批档案,甚至在某些方面弥补了15万件侨批档案的不足。这部分侨批档案也存在保护管理的问题。

因此,《办法》第二条把已列入《名录》的侨批档案以及由政府部门、事业单位保管的其他侨批档案,一并纳入《办法》的调整范围。即规定除15万件侨批档案外,由政府部门、事业单位收集保管的其他侨批档案,自进馆之日起,一并纳入《办法》的调整范围。同时,《办法》第四条规定了保护管理的四项基本原则:统一领导、分级管理、保护为主、合理利用。第五条至第九条对政府及其部门的职责分工进行了规定,明确了其职责分工,以便更好地开展后续的监管工作,进一步加强对侨批档案的保护管理。《办法》要求各级档案行政管理部门履行相关职责,构建由省档案行政管理部门建立全省侨批档案管理信息系统进行统筹管理,侨批档案所在地的市、县档案行政管理部门通过日常监督、检查等措施进行细化管理的体制。

2.2经费保障

为保障《办法》编制工作的顺利开展,广东省档案局成立了《广东省侨批档案保护管理办法(修订送审稿)》研究与起草工作组(简称工作组),负责组织协调、督促推进起草的各项工作,并由五邑大学、潮汕历史文化中心等单位的有关专家协助开展编制工作。申遗成功后,广东省政府每年拨款45万专项经费,用于档案征集和保护管理。2018年后,改档案征集和保护管理专项经费各22.5万。

2.3奖惩制度

在保护侨批档案的实际工作中,存在着管理部门权责设置模糊,收藏主体权利义务规定缺失,开发利用、鼓励措施不足等问题,这对于进一步加强侨批档案的保护管理和开发利用造成了较大的制约。因此,《办法》第十条至第十二条对纳入本法调整范围的侨批档案的保管主体的责任和义务进行了规定,第十三条至第十七条则分别规定了保护管理侨批档案的鼓励支持措施。

3 苏州丝绸档案立法保护可行性分析

3.1立法必要性

3.1.1依法管档,完善珍贵丝绸史料全面监管

2007年9月18日,为了顺应苏州市国有企事业单位产权制度改革后改制企事业档案资源管理的新形势和新要求,苏州市机构编制委员会办公室发文同意建立“苏州市工商档案管理中心”,主要负责统一管理全市改制企事业单位档案及应该集中统一管理的其他历史档案、资料等。

由于最初的抢救性整理时间紧、任务重,尽管在实际工作中,存在可作为相关整理工作参照依据的较为宏观的制度和规范,具体整理工作也有部分零散操作要求,但并未留存可勘查用的近现代苏州丝绸档案对应整理制度和规范,目前对于丝绸样本档案的监督和管理也没有明确成文的制度规范约束。由于近现代苏州丝绸档案个体形成于近现代具体丝绸企事业单位的历史活动,部分珍贵的丝绸档案及史料仍属于社会组织或个人所有,非官方保护的丝绸档案可能存在损毁、灭失、外流等风险。因此,有必要出台政府规章,理顺管理体制,明确权利义务,以完善对珍贵丝绸档案及相关史料的全面保护。

3.1.2依法护档,规范馆藏丝绸档案多方保护

丝绸样本档案的主要载体是丝织品,丝织品本质上是一种动物蛋白纤维,这就决定了它寿命的短暂性,极易因受到污染而损坏,对保存的环境要求极为苛刻。尽管中心设立了丝绸样本档案特藏室,探索利用纳米保护等新技术,兴建保存条件更为优化的苏州中国丝绸档案馆,但由于国内外对丝绸产品的保护没有统一的标准与手段,在实际工作中还存在着管理部门权责设置模糊,保护管理标准缺失等问题,为珍贵丝绸档案的监管保护工作带来了困难。

根据联合国教科文组织制定的《世界记忆——保护文献遗产总方针》的有关条款,如果某文献遗产已遭毁坏,或其完整性已经遭到损害,该文献将被从名录中除名。因此,为落实丝绸档案从申遗成功转为规范化保护管理的承诺要求,有必要通过政府立法为其提供法律保障。

3.1.3依法用档,彰显苏州丝绸档案多元价值

丝绸是传播丝绸文化的一种语言,博大精深的丝绸文化是中国古老文明的一个重要分支。近现代中国苏州丝绸档案作为丝绸文化的载体,以其深厚的传统文化底蕴、精湛的工艺水平,代表了当时中国乃至世界丝绸产品的最高工艺水平,翔实地记录了人们在传承和发扬丝绸文化道路上的奋斗足迹,是我国民族文化的象征,更是整个中华民族宝贵的财富。尽管围绕“一带一路”战略,中心辛勤梳理和系统整合,开展了一系列有益探索与尝试,将存在库房里的丝绸档案由幕后推向台前,但如何更好地挖掘档案价值、提升社会档案保护意识、依法依规保护传统优秀文化,需要我们进一步从立法层面规范档案利用开发,落实具体保护利用细则,推动苏州丝绸档案保护利用工作在法制化的轨道上有序运行。

3.1.4依法促档,推进文献遗产法律体系建设

自1996年我国成立世界记忆项目中国国家委员会以来,我国已有13项文献遗产入选《世界记忆名录》,入选数量位列世界第八位,但由于国家级文献遗产保护基本法尚未出台,各个保管单位开展的保护与利用工作没有统一的规范和标准。研究苏州丝绸档案立法保护,有助于促进我国文献遗产保护立法制度的建设。通过学习其他省市、地区和国家先进的立法经验,制定与完善苏州丝绸档案保护的法律法规,形成具有苏州特色的地方文献遗产保护办法,为我国制定文献遗产法律法规提供地方实践,积累区域经验,对我国入选《世界记忆名录》的珍贵文献遗产形成全方位、多层次、规范化的保护与利用。

3.2立法依据

3.2.1法律

《档案法》自1988年施行以来,对加强档案的收集、管理和利用,维护国家档案资源安全,服务改革开放和社会主义现代化建设发挥了重要作用。根据《档案法》第十三条规定:“各级各类档案馆,机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构,应当建立科学的管理制度,便于对档案的利用;配置必要的设施,确保档案的安全;采用先进技术,实现档案管理的现代化。”

3.2.2行政法规

为使《档案法》得到更好的施行,国务院于1999年批准《档案法实施办法》。其中第八条规定:“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定,履行下列职责:(一)贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策;(二)制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度,并组织实施;(三)监督、指导本行政区域内的档案工作,依法查处档案违法行为;(四)组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。”

3.2.3地方法规

依据《档案法》,结合江苏地方档案工作发展实际制定的《江苏省档案管理条例》于1998年颁布实施,为全省档案事业的依法建设,加强和完善档案法规体系,提供了有效的法制保障。根据《江苏省档案管理条例》和结合苏州市实际情况的《苏州市档案条例》,苏州市、县级市(区)档案行政管理部门主管本行政区域内的档案工作,负责档案工作的统筹规划、组织协调、监督和指导。

3.2.4立法参考文献

1995年,联合国教科文组织制定《保护文献遗产的总方针》,以进一步规范世界范围内珍贵文献遗产的保护与利用。随着经济社会和科学技术的发展,世界记忆项目国际咨询委员会对1995年版的《保护文献遗产的总方针》进行修订,在2017年出台世界记忆项目总方针修订草稿。在中国文献遗产相关法律法规稀缺的情况下,这部世界文献遗产领域的国际指导方针对我们有较大的参考价值。

4 下一步工作计划

4.1明确立法流程

在前期调研的基础上,下一步我们将与苏州司法部门联络,详细了解苏州立法相关流程及规定,根据具体流程,拟定详细的立法计划。在拟定的过程中,我们可以召开立法听证会,聚民意,汇民声,在网络广泛征集立法建议。我们也可以进行可行性论证,召开专家论证会,明确立法原则,体现苏州的地域特色,注重办法的实际可操作性,以更好地撰写苏州丝绸档案保护办法初稿。在办法实施后,也要注重结合实际,对保护办法进行修订和完善。

4.2深入调查研究

为广泛了解地方文献遗产立法保护的开展情况,除已实地走访调研的广东省档案局,我们还计划前往发布《徽州文书档案保护办法》的黄山市档案馆等、发布《黔东南苗族侗族自治州锦屏文书保护条例》的锦屏县档案馆等、“孔子世家明清文书档案”的保管单位山东曲阜孔子博物馆等单位,通过深入的调查研究,学习各地立法保护的优秀做法,为苏州丝绸档案立法工作搜集更为详实的参考资料。

法律是治国之重器,良法是善治之前提。苏州市工商档案管理中心积极开展苏州丝绸档案立法工作是新时代依法治档的一次有益探索。相信通过我们的不懈努力,在不久的将来,苏州丝绸档案的保护与利用将更加规范化、常态化与制度化,中国文献遗产的立法保护工作将更上一个台阶。


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