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2020年全国年会三等奖论文:城建档案数字化外包服务的实践与发展对策研究

发布时间:2021-02-18 浏览次数:

常州市新北区档案局(馆)  陈  琦  孙永华  马  莉


【摘要】数字化是信息化的基础。随着档案信息化工作的推进,之前大量形成的纸质档案以及其后继续产出的纸质文件都需要通过数字化方式使之融入档案管理系统。因此,档案数字化的工作量将十分巨大,鉴于此,新北区档案部门将纸质档案的数字化工作通过购买服务的方式外包给专业的档案数字化企业来实施,本文拟从分析档案数字化外包服务的现状为切入点,找出这一工作方式目前存在的问题,并探讨应对之策,以期在现有条件下更好更快地完成纸质城建档案的数字化工作。

【关键词档案业务外包  发展对策


档案之于人类,是真实的生活记录,是宝贵的文化遗产;城建档案之于城市,是城市建设发展轨迹的记录者,是城市建设文化得以源远流长的传承者。

成立于1993年6月的常州市新北区档案馆,担负着辖区内包括城建档案在内的各类档案的接收、保管和利用的重要职能。随着新北区经济建设的飞速发展,区内大批重点(重大)项目的开工建设,城建档案数量日益增多,城建档案在社会发展、经济建设、城市建设及人民生活中所起到的作用也越来越突出。2013年,江苏省住房和城乡建设厅印发的《关于做好全省建设工程电子档案编报工作的通知》要求:“凡2013年1月1日以后开工建设的工程,均应建立建设工程电子档案。”新北区根据实际情况,也相应出台了《关于移交建设工程电子和声像档案的通知》(常新政办【2013】58号),通知要求:“建设单位在提请档案馆对建设工程纸质档案进行验收时,应同时提请对建设工程电子和声像档案进行验收。”2014年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》提出“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买”。不仅倡导了政府购买档案服务,更是首次明确了社会力量参与档案服务外包的地位和作用。鉴于此,为进一步提高新北区城建档案工作效率,我馆拟将纸质档案的数字化工作通过购买服务的方式外包给专业的档案数字化公司来实施。

本文将以常州市新北区档案馆近几年对城建档案工作的实际改进与加强为主线,以运用信息技术对城建档案进行数字化建设,从而提高城建档案管理水平、提高服务效率为主题内容,进而研究阐述并探讨在新时代实现创新发展的背景下,城建档案数字化外包服务重要性。

1城建档案管理现状

自2004年6月22日,住房和城乡建设部发布《关于印发<全国城建档案信息化建设规划与实施纲要>的通知》以来,我馆积极加强城建档案信息化的建设,截止到2019年,馆藏城建档案已有21万多卷,内容涉及土地规划、市政基础设施、房屋建筑工程竣工档案等多个方面。时间从1995-2019年,历史跨度近25年,目前已有13万余条城建档案目录可以在我馆通过电子目录进行查询,38745万卷馆藏城建档案完成了数字化工作。目前,馆藏档案基本可以反映各个时期本区城市建设和城市建筑情况,同时也能较真实全面地记录全区城市建设发展历史和地理文化情况。主要做法是:

1.1确保档案种类齐全

住建部把城建档案划分为18大类,要求各单位在接收移交档案时必须做到种类齐全、分类准确。常州市新北区档案馆成立27年来,始终注重城建档案的收集与管理。

一是严格遵守并执行“两书一证”制度。该制度的落实保证了新北区城建档案的进馆率,有力地促进了城建档案工作的有序开展。通过接收、征集等多种渠道,馆藏档案逐渐丰富,目前馆藏城建档案已有21万余卷。

二是健全管理制度,提高管理水平。为切实加强新北区城建档案的管理工作,确保我区城建档案的完整、准确及系统,我馆经过多年的工作实践,把工程竣工应归档的内容进行归纳整理,编制了《常州市新北区建设工程竣工档案工作手册》(以下简称“工作手册”),并在建设单位办理施工许可证,与建设单位签订《建设工程档案报送责任书》时发放“工作手册”,以宣传城建档案相关法律法规、明确城建档案归档与移交内容、质量要求及报送时限;明确建设、施工、勘察、设计、监理等单位在城建档案编制中的业务工作职责,并详细介绍了业务指导及服务内容,这样确保了我区各项目从工程施工初期就能进入档案收集的业务指导范围,为在建设过程中不定期的业务指导奠定了基础,受到了建设单位一致好评。

三是加强业务指导,实施动态管理。我们始终坚持高标准、严要求的原则,对城建档案进行标准化、规范化整理立卷和审查验收。此外,为了使社会各界多了解城建档案工作,使建设单位按时移交竣工档案,我们对建设单位采取开工前宣传、施工中指导、竣工后督导三者相结合的办法,为城建档案的完整、准确、规范提供了技术保障。

1.2确保档案规范利用

按照《城市建设档案业务管理规范》(CJJ/T158-2011)、《城市建设档案著录规范》(GB/T50323-2001)要求,在城建档案整理上做到标准化、规范化。随着城市建设的快速发展和公民档案意识的不断增强,城建档案的社会关注度和群众需求度越来越高,城建档案利用工作蓬勃发展。据统计,近五年(2015-2019年),新北区档案馆共接待城建档案利用者4364人次,调阅档案17378卷。城建档案利用工作越来越丰富深入,并逐渐走入日常工作与生活中,社会服务功能也得到了越来越有效地发挥。

一是服务于城市的规划、建设与管理。城建档案是城市规划、建设及其管理活动中形成的,同时又服务于城市的规划、建设及其管理活动。例如,在常州地铁工程项目规划审批阶段,设计单位多次通过查阅周边工程的城建档案以分析本工程与周边工程的相互影响。此外,工程改扩建、城市亮化改造、停车场普查、老旧小区普查等也都需要城建档案。

二是服务于日常社会工作查考。在日常社会工作中,城建档案同样发挥着重要的参考价值和凭证价值。随着时代的发展,城建档案逐渐进入大众视野,社会价值越来越突出,包括参建、权属、使用的许多单位纷纷到馆查询与本单位有关的城建档案以用于本单位的建档存档工作。在建筑业资质申报、业绩录入、工程评优、工程审计、工程纠纷、招投标等工作中,建设、施工、监理、设计等参建单位均需利用城建档案以提交相关佐证材料;在案件审理中,司法机关、公安机关、纪律监察机关等也需要调取相关档案以辅助案件办理。

三是服务于百姓日常社会生活。城市发展离不开百姓的参与,城建档案较其他档案与人们的日常生活联系的更为紧密,更能体现“档案为民所用”的宗旨。例如,随着公民法律意识和维权意识的不断提高,各业主委员会纷纷通过查阅城建档案来向物业管理公司维权;在既有住宅加装电梯工程开工前,电梯加装公司就需先查阅城建档案以制定合理的施工方案;当居民面临下水管道、排烟管道拥堵的情况时,也需要查阅城建档案来确定管道的具体位置以进行维修。另外,房屋的装修维修、房屋的拆迁补偿等都离不开城建档案的支持与佐证。

四是服务于学术研究与文化宣传。城建档案作为城市发展的原始记录,蕴涵着丰富的历史、文化和科技信息,是学术研究和文化宣传的有力支撑。新北区档案馆编制的《高新区重点项目简介》、《高新区重点项目图集》等编研材料中许多展现新北区城市建设的素材都来源于城建档案。此外,专家学者撰写学术论文、历史建筑爱好者开展学术研究、工程参建者撰写回忆录、社会团体举办展览等也都需要城建档案的支持。

1.3确保归档工作规范

依据《建设项目档案管理规范》(GB/T50328-2014)规定,认真做好工程档案的归档管理工作。

一是把经过立卷整理且符合规范、齐全入库的档案,利用城建档案管理系统录入工程项目有关信息,实现对档案管理的各个环节:案卷、卷内目录的著录、封面、脊背打印、上架入库等整理编目的管理与控制,并打印、输出有关信息。

二是实现对电子文件以及实体档案的案卷级、文件级的集成化著录与管理。上传电子文件格式采用双层PDF格式,除后台保存外还需统一转为一份利用格式副本,使利用文件与原档案电子文件分离管理,保证电子档案的查阅安全,可控制电子文件的在线打印、浏览。

三是著录工作完成后系统自动生成卷内目录、脊背、备考表等;提供规定的必备目录打印以及任意目录汇编、打印功能;提供入库审核功能,能够进行总登记号的分配,并能进行相关的信息自动生成。

2归档管理中存在的问题

根据国家有关规定,各工程项目在竣工备案前必须向档案馆移交的数字化范围包含但不限于:项目立项、勘察设计、征地移民、合同协议、项目管理文件,重要隐蔽工程验收、缺陷处理文件、竣工图、单位工程验收、合同验收、竣工验收文件,重要设备文件等。对照这一规范,目前城建档案归档管理工作中存在的问题主要有:

2.1目前“先扫后交”难以满足归档要求

由于城建档案数量的不断增加、利用率的不断提高,传统的做法已无法适应形势的变化。我馆目前的做法是:首先对建设单位报送的建设工程纸质档案资料进行验收,并提出整改意见,督促建设、施工、监理等单位进行整改直至符合规范,而后由建设单位自行或委托第三方服务公司进行数字化扫描,数字化扫描后建设单位把纸质材料提交至我馆进行立卷,电子档文件拷贝至我馆进行审核,即归档工作所要求的“先扫后交”。但是由于各建设、施工单位极少配备专职档案员,加之城建档案整理、立卷和数字化扫描的技术规范相对严格复杂,所以由各建设、施工单位自行加工很难达到入库的质量标准,归档后的材料常常需要重新拆装、返工,先前扫描完成的电子档案也不得不重新扫描,这不仅会对档案造成二次伤害,同时也浪费了大量时间精力,更延误了工程项目建设的正常进度。

2.2档案服务外包质量参差不齐

为缓解上述压力,市场上出现了一些为移交单位提供城建档案整理、立卷和数字化扫描服务的档案服务公司,但由于这类公司资质、能力参差不齐,加工后的档案材料不全、加工质量不符要求等问题依然突出。同时,在竞争越来越激烈的市场环境下,一些档案服务公司容易出现恶意竞价等现象,如故意压低服务报价。但是过低的服务价格却难以保证优质的服务质量,易出现诸如档案数字化工作场所不达标、档案著录内容出错率高、图像扫描处理偷工减料等问题。

2.3档案数字化专业发展薄弱,高精专人员缺口较大。

档案数字化在档案管理过程中具有重要的地位,其工作一方面需要专业素质较高、责任心较强的工作人员进行,另一方面由于工作量较大、工作内容枯燥等客观容易造成档案数字化专业人员乏缺,现有人员专业水平不足、人员流动性大等问题。因此,各外包公司在承接项目时往往临时招聘员工组建团队,虽然通过短时间业务培训员工对档案整理的基本规范、数字化流程有所掌握,但由于缺乏实战经验,时常对开工过程中出现的各类问题无法正确处置,从而影响了档案数字化外包服务质量。

2.4档案服务公司业务独立,监管工作难以实施。

由于市场上的档案服务公司在档案馆外办公,在其为建设单位提供档案数字化外包服务过程中,档案部门对外包服务公司的项目质量和项目进度难以把控,加之外包服务公司人员素质和专业水平参差不齐,公司缺乏严格的监管制度,因此容易出现各种问题:一是档案原件损坏、丢失。在档案搬运过程中如果管理不善或者搬运人员责任心不强等,极易发生档案损坏丢失等现象。此外,由于在整理过程中需要对原有档案进行拆分,也有可能对档案造成破坏。而档案数字化过程中,需要对档案进行逐页扫描,涉及到对档案的开盒、取出、装入等诸多环节,极易发生丢失。二是档案信息泄露。工程档案包括诸多建设单位合同、土地报批等重要资料,有一定的保密要求。实行外包后,外包公司工作人员需全程参与档案的整理、扫描、录入等环节,在工作人员保密意识不强的情况下,如若没有相关规定约束,极有可能造成信息内容泄露。

3发展对策

针对现存的问题,我们将对标国内先进地区和城市,积极开展优化档案服务外包市场环境的相关工作,充分做好相关考察调研,加强与其他城市兄弟馆的交流和学习,学习他们的先进管理理念与技术。同时我们还将结合新的国家标准,对我区城建档案归档、验收规范进行调整,进一步探索城建档案数字化外包服务发展路径,全面提升档案接收、利用服务水平,为社会各界提供更好的服务保障。

3.1对标先进,择优入馆。

常州市新北区档案馆在着手开展城建档案数字化工作前,先对苏州吴中区城建档案馆和苏州工业园区档案管理中心进行了实地考察和调研。调研中我们发现,在苏州6区4县中,除常熟市城建档案馆外,其余9家城建档案馆均引入了档案服务公司驻馆提供工程档案服务。结合新北区实际情况,我们在选择档案服务公司时,侧重考察了候选公司的资质、信誉、规模、服务能力和员工专业素质,从而优选了一家符合规范要求的档案服务公司入驻我馆,并与其签订了入馆服务管理协议,限定其服务价格上限,明确服务质量标准,同时引入监理机制监督其服务全过程。

3.2积极探索,“先交后扫”。

改变现有的“先扫后交”的归档模式,在立档单位将整理合格的纸质档案移交进馆后再由档案馆统一数字化,可有效避免由于外包服务机构工作人员能力参差不齐而造成的返工重扫、二次审核等费时、费力、费财的问题。

自2019年下半年以来,我馆在接收工程档案移交时便采取了“先交后扫”的模式,档案馆在审核确认移交的档案资料内容符合标准且齐全,组卷装盒后即向移交单位开具“建设工程档案验收合格证”,该“合格证”是建设单位办理竣工备案手续的必备资料,后续的整理、打印目录和数字化扫描等工作委托给入驻档案馆内的第三方档案服务公司来完成。第三方档案服务公司在接受到移交单位的委托后在档案馆监控之下完成后续的整理加工流程,结束后由档案馆工作人员抽查验收,确保档案不再流出馆外。这种引入第三方服务公司的“先交后扫”归档模式,实施效果良好,获得了各建设、施工单位的一致认可。相比较“先扫后交”模式,既提高了工程档案移交工作的效率,加快了建设单位办理竣工备案的进度,充分利用了社会资源,今后不必再投入资金进行扫描,又解决档案馆自身人力不足而导致的库存积压,保障了城建档案工作的可持续发展。由于人力和财政所限,目前档案馆无法为各移交单位无偿提供入馆前的档案整理和数字化服务,在大多数移交单位自身能力有限的情况下,由移交单位出资购买服务,以市场化方式改变工程档案移交瓶颈问题,规避重复扫描所造成的浪费,是切实可行的对策。档案数字化是外包公司的强项,借助外包公司的专业设备、专门人员,可以保证档案数字化的质量和速度。同时档案目录的录入和全文数字化的完成,也为今后的数字档案馆奠定了基础,方便了今后的档案查阅。

3.3培训先行,加强联络,跟踪服务。

为确保我区建设工程项目档案完整、及时接收入库,加强对重大(重点)工程项目档案的业务指导及验收工作,我们本着服务基层的根本宗旨,克服人手少工作量大的困难,企业的需求就是服务的方向,在服务企业、服务重点项目工作上,该馆通过电话咨询、现场指导等方式助力企业发展、项目建设,并保证业务指导检查工作的到位。业务人员积极主动对建设、施工、监理等有关单位人员进行业务指导,重点针对其施工技术资料和工程建设进度是否同步,资料收集是否齐全规范、收集的资料是否真实等进行专业指导和归档。并组织建设单位、施工单位相关人员开展现场培训,近三年来,该馆先后举办新开工工程项目档案人员及全区城建档案人员业务培训班6期,参训人数达1500多人,并对常州市恒力机械厂等100多个重点竣工项目档案的编制工作进行了现场指导和电话咨询服务。我们同样高度重视各竣工工程档案的验收工作,严格把关、灵活安排。一是对报送的工程档案及时审核,不堆积;二是审核组卷过程中做到认真、仔细,并经二次审查;三是特事特办,急事急办,确保工程档案资料及时验收。

3.4“高精专”领航,制度体系保驾护航。

一是重视档案数字化人员专业素质水平。档案数字化外包服务企业在人员聘用过程中需要设置一定的门槛,保证档案数字化工作人员具备基本的档案意识,具有档案专业技能,持有上岗证书,并受过专业培训。二是规范外包流程。档案整理扫描是档案服务机构的强项,借助外包公司的专业设备、专门人员,并辅以科学规范的监督管理手段,可以保证档案数字化的质量和速度,为今后的数字档案馆建设奠定扎实基础。项目外包前,应依据《档案服务外包工作规范》等行业规范以及相关评价性标准制定合适的档案数字化外包流程和外包实施方案,再根据实际情况选择合适的档案数字化外包服务企业。三是引入监理体系保证档案数字化外包服务质量。通过在档案部门与档案数字化外包服务企业之间引入第三方监理机构来行使监理服务,对整个档案数字化外包服务过程,包括质量控制、进度控制等进行监督以确保档案部门的利益。制定严格的服务规范和成品验收标准,并成立由本单位、外包公司、监理机构共同组成的验收小组,定期依照服务规范和成品标准对服务质量进行验收。做到专人抽检、科学验收。发现不合格的成品应及时进行整改,直至完全达标。四是加强安全管理,确保档案安全。可以从以下几个方面来加强档案服务外包工作的安全管理:一是与档案外包服务公司签订安全保密协议,明确保密要求以及承包方的安全管理责任及失泄密的处罚措施;二是加强日常工作的监督管理工作,确保档案实体和信息安全;三是强化参与档案外包服务公司的工作人员安全意识,与所有人员签订安全保密责任书,强调保密意识和保密责任,以保证档案实体和信息内容的绝对安全。

3.5便民于行,提优档案公共服务效能。

随着社会进步、档案事业逐步发展,群众的档案意识也在不断加强,档案查阅利用这项公共服务功能逐渐为人所重视。我馆也一直秉持着以人为本,便捷为民的服务理念,基于公共服务的视角,面向社会各界提供优质的档案查阅利用服务。此后为了更好的做好档案查阅利用工作,让档案的公共服务效能得到充分的发挥,给每一位档案查阅利用者提供一个舒心高效的档案查阅利用环境,我馆将从以下两方面着手改进:一是强化馆内工作人员的公共服务意识、服务理念以及业务水平。对于前来有档案查阅利用需求的每一位市民都要做到耐心、细心、贴心,同时加强工作人员的业务培训,打造一支有温度有实力的城建档案工作团队。在严格遵守档案查阅利用规章制度的前提下,尽可能满足群众所需。二是进一步推进城建档案数字化扫描工作。数字化后的档案利用所带来的不仅仅是档案保管的更安全、查档工作的更快捷高效,还能提升群众对政府工作的满意度。城建档案由于专业性较强,数字化要求也较其他门类档案更高,我馆将不断加强城建档案数据的数字化管理,更加完整、准确,高效地调取群众所需档案,切实为党和国家的现实工作服务,为最广大人民群众服务。

档案源于群众,服务群众,做好档案管理利用服务工作,是我们的根本目的和宗旨。城建档案的价值更是在于利用,开展城建档案数字化外包是为社会各界更好的利用档案,为档案管理利用工作提优提质的有益探索。城建档案工作要上质量、上水平,必须不断开拓创新,不断拓展城建档案管理服务工作的广度和深度,通过不断的探索、突破、创新,为社会各界营造更好的服务环境,努力把“死档案”变成“活资料”。


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