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论重大公共危机治理中档案工作的参与机制 —— 以新冠肺炎疫情防控治理为例

发布时间:2021-01-04 浏览次数:

【摘要】重大公共危机的社会冲击力和危害性极大,以新冠肺炎疫情治理工作为例,优化重大公共危机治理中档案工作的参与机制,对提高政府应急管理能力具有重要意义。档案工作是公共危机治理体系中不可或缺的组成部分,在其中发挥着留存凭证、总结经验、认识规律、延续历史、守护记忆的独特作用。从实践来看,在重大公共危机治理中档案工作常常面临一系列问题。通过对这些问题及原因的分析,提出建立健全基于公共危机治理时间序列的“事前-事中-事后”档案工作参与机制,有利于实现重大公共危机治理中档案工作从事后动员型向事前预防型管理模式的转变,从“运动式”参与机制向“常态化”参与机制的转变。

关键词:公共危机治理;档案工作;档案管理;参与机制;新冠肺炎

   1问题提出与研究价值

重大公共危机是指在社会运行过程中,由重大突发事件引起,严重威胁与危害社会正常秩序、公共利益、公共安全并引发社会混乱和公众恐慌,需要运用公共权力、公共政策、公共资源紧急应对和处理的危险境况与非常事态[1]   一般来说,重大公共危机的诱发事件主要有重大自然灾害、重大事故灾难、重大公共卫生事件与重大社会安全事件。自2003年成功抗击“非典”以来,我国逐渐建立起了以“一案三制”为核心的应急管理体系,政府应急管理能力不断提高。然而,层出不穷的公共危机事件给社会造成的危害和震动并未因此而减小。这让人们清醒地认识到,我国在公共危机治理上还存在一些亟待加强的薄弱环节。可以说,公共危机治理中所遇到的困境在一定程度上反映了人们在公共危机治理方面的经验欠缺和知识匮乏。无数的事实告诉人们,任何重要经验的总结和知识的积累都离不开档案资料的支撑。重大公共危机档案资料是指在重大公共危机事件形成、演变和治理过程中形成的,具有保存价值的文字、图像、声像、影像等不同载体和形态的原始记录。这些档案资料是帮助人们系统地认识、分析、总结、研究公共危机治理经验教训与知识的最佳载体,它对政府部门进行公共危机治理复盘反思,以及改正在公共危机中涤荡出来的一些问题具有重要作用。

习近平指出:档案工作是一项非常重要的工作,经验得以总结,规律得以认识,历史得以延续,各项事业的发展,都离不开档案[2]  系统探讨和完善重大公共危机治理中档案工作的有效参与机制,研究档案部门参与重大公共危机治理的程序、方式和方法,发挥档案工作在公共危机治理中的积极作用,有助于人们科学认识和预防危机、有效应对和化解危机。在此方面,我国已经有一些专家、学者围绕危机治理档案工作的相关概念与特点[3-5]、危机治理与档案工作的关系[6-8]、档案工作参与危机治理的方式方法及实现途径[9-11]、国内外危机治理中档案工作经验[12-13]等方面进行了一些研究,从理论和实践两个层面探讨了档案部门参与公共危机事件应急工作的理念与思路,为本文进一步深入研究提供了重要参考。然而,这些成果主要集中于档案部门在突发事件中的事后参与研究与探讨,对于建立健全覆盖公共危机事前、事中、事后的全流程档案工作参与机制研究还不够深入和系统,较少有从重大公共危机治理的视角,系统论证建立档案工作常态化参与机制的必要性与可行性问题。这为本文留下了继续探索的空间。

新冠肺炎疫情是中华人民共和国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件,其时间之紧迫、任务之艰巨、规模之超大,世所罕见。习近平指出:“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考,我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足,健全国家应急管理体系,提高处理急难险重任务能力。”[14]   作为一起“灰犀牛”和“黑天鹅”交织叠加的典型重大公共危机事件,“若在事发后能够对突发性公共危机事件过程中所暴露出来的管理弊端进行及时的总结反思,采取有力措施改进工作机制,这类事件的发展就能够成为推进我国相关领域工作的重要节点”[15]。基于此,本文以新冠肺炎疫情防控治理为例,旨在探讨和建立重大公共危机治理中档案工作的常态化参与机制,以期实现重大公共危机治理中档案工作从事后动员型向事前预防型管理模式的转变,从“运动式”参与机制向“常态化”参与机制的转变。

2重大公共危机治理中档案工作的内容、作用与特点

档案是人类活动的原始记录,任何活动都会产生档案资料。重大公共危机治理是作为核心主体的政府组织与企业、非政府组织、个人、媒体,以及国际组织等多元主体在互相协调、共同合作的基础上,为科学有效地应对公共危机,实现公共利益最大化的一个多方互动的过程[16]。档案部门是这个治理系统中的一个主体,分析其在重大公共危机治理中的职责与使命,以及工作的主要内容、作用与特点,对于认识和廓清档案部门参与重大公共危机治理的范围与边界十分必要。

2.1档案部门参与重大公共危机治理的职责与使命

档案工作是中国共产党(以下简称“党”)和国家各项工作中不可缺少的基础性工作,档案部门作为推进国家档案事业建设与发展的主体力量,有义务、有责任、有能力参与重大公共危机治理,并在其中发挥重要的专业作用。从档案部门的义务和责任来看,2014年由中共中央办公厅和国务院办公厅出台的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》,要求县级以上各级档案部门要加强对档案收集整理工作的监督指导,特别是对重点工作、重大活动等,要监督指导有关方面及时建立档案工作制度;2018年以来我国档案机构改革进一步强化和明确了“档案工作姓党”的原则,凸显了档案部门为党管档、为国守史、为民服务的神圣职责;2020年6月20日新修订的《中华人民共和国档案法》第二十六条对档案部门建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护和利用工作机制做出了明确规定。由此可见,档案部门有责任和义务为重大公共危机治理贡献专业力量。

从档案部门参与公共危机治理的能力来看,档案部门具备参与重大公共危机治理的工作基础和能力。首先,从档案工作的基础来看,据国家档案局《2018年度全国档案行政管理部门和档案馆基本情况摘要》显示:截至2018年底,全国有各级档案行政管理部门3044个,有各级各类档案馆4136个,各级档案行政管理部门和综合档案馆共有专职人员46412人,国家专门档案馆共有专职人员3119人,部门档案馆1739人。除此之外,全国各行各业还有近百万的档案兼职人员。在以往的重大公共危机治理中,这些档案部门及其工作者都在其中发挥了重要作用。其次,从档案工作参与公共危机治理的能力来看,我国在历经了包括“非典”、汶川地震、玉树地震等一系列重大公共危机事件后,已经积累了比较丰富的危机应对经验,这为档案部门有序参与重大公共危机治理提供了重要基础。

2.2重大公共危机治理中档案工作的主要内容与形式

从以往各级档案部门参与重大公共危机治理的经验来看,档案工作的内容及形式主要表现在四个方面:第一,以实现科学参与为目标,高效部署和有序参与重大公共危机事件应对工作,指导和协助有关部门开展档案工作。主要是由档案部门单独或联合相关部门自上而下制发做好重大危机治理档案工作的通知或指导意见,部署档案工作,主动对接相关主体介入重大公共危机治理工作,并要求档案部门和相关应急主体,根据危机事件演变态势和治理行为做好档案工作。第二,以实现档案安全为目标,既要确保存量档案资源的安全,又要实现增量档案资料收集全面和完整,通过现场服务和线上指导做到应收尽收,应归尽归。即通过制订存量档案资源的保护方法与举措,制订新增档案资料收集、整理、归档的范围、种类、载体等规范,并根据危机事件的类型和演变状态确定开展档案工作的具体形式,从而实现全过程、全方位、全载体的档案保护、收集、整理与归档。第三,以满足应急需求为目标,提供优质档案信息和知识服务。主要是档案部门基于已有档案资源,为重大公共危机治理提供力所能及的档案参考与咨询服务,如建设公共危机档案文献专题数据库、提供原始档案、建言献策提供相关经验或专业意见等。第四,以档案资源价值最大化为目标,系统开放和开发利用档案资料。主要是档案部门基于重大公共危机事件及其治理产生的档案资料,通过对其系统整理、挖掘与研究,一方面按照相关规定做好对外开放工作,另一方面基于国家、社会组织、科研机构、社会公众的多元需求,开发相关档案产品与服务,使其能在政策制定、制度建设、科学研究、教育培训、提升危机治理能力等层面发挥更大作用。

2.3重大公共危机治理中档案工作的主要特点

重大公共危机事件本身及其治理系统的复杂性,导致其档案工作呈现出一些显著特点。一是档案工作具有紧迫性。在重大公共危机治理中,一方面,档案部门既需要及时提供档案信息服务,又需要及时收集整理重要档案资料;另一方面,受损的档案资料需要得到及时抢救和保护。对档案部门来说,需要尽快调整工作节奏和模式,从“平时”的稳定状态切换到“战时”的紧急状态。二是档案工作具有阶段性。重大公共危机事件演变按照时间序列可划分为事前、事中、事后三个阶段,在不同阶段,重大公共危机事件所呈现的特点与其治理重点均有不同,这种公共危机事件的阶段性在一定程度上决定了档案工作的阶段性。三是档案工作具有复杂性。在重大公共危机治理中,档案工作需要紧跟危机事件演变动态及治理过程,确保公共危机演变及其治理工作进展到什么程度,档案工作就跟进到什么程度。从这个角度来看,在危机治理中,档案工作参与的过程长、程度深,可能导致档案工作的内容、环境等存在一定的不确定性和复杂性。四是档案工作具有挑战性。一方面,重大公共危机治理系统是一个由全方位动员、多主体参与、多层级配合、多领域联动、多要素协同的系统架构,由其产生的档案资料既包含纸质档案,也包括大量电子文件和新型数据,这些档案资料会随着危机治理架构的变化呈现出随机性和分散性,这给档案收集工作造成困难;另一方面,重大公共危机事件的危险性也会增加档案工作的难度。五是档案工作具有专业性。重大公共危机治理档案工作涉及专业档案资料的收集、价值鉴定、整理与保管、编目与检索、编研与利用、保密安全等,这些工作具有一定专业技术含量,需要由档案部门及档案工作者负责执行。

2.4重大公共危机治理中档案工作的作用

在重大公共危机治理中,档案工作的作用主要集中体现在五个方面。第一,留存凭证。作为过去的重要见证,档案为过去的行为和当前的决定提供了证据、解释和理由。档案工作记录着公共危机治理系统的运行情况,留存下来的档案具有重要的凭证价值,对于查明公共危机事件生成原因、厘清危机发展过程、评估危机的影响与治理效果、解决危机治理期间的相关经济和法律纠纷、进行事后奖励与问责、提供参考与咨询、开展教育和培训、辟谣和消除社会误解、开展国内外合作与交流等具有重要作用。第二,总结经验。重大公共危机治理的档案资料体现了各级党委和政府的组织动员力、执行力,据此可以发现在重大公共危机治理中做对了什么,做错了什么。这些由危机涤荡出的认识,为今后重大公共危机治理提供了经验和理性知识,有可能将成为提升公共危机治理体系现代化的一次巨大飞跃。第三,认识规律。借助一定的工具或技术对重大公共危机治理档案资料进行分析、提炼,可以深入挖掘档案资料中的知识、经验与规律,有助于人们科学把握危机治理的关键点,认识公共危机事件的生成规律、舆情演化与传播规律,帮助人们判断危机事实、做出科学决策、启动应对程序,避免在类似重大公共危机治理中因信息失察和信息误判而产生不必要的损失。第四,延续历史。档案最为本质的特征是原始记录性,开展重大公共危机治理档案资料的收集、整理与保护,最重要的就是要确保档案的真实、完整、可用、安全,这不仅是档案工作的重要原则,也是档案可以延续历史的根本保障。档案部门参与重大公共危机治理就是要发挥专业优势,把重要档案资料留存下来,让它成为历史的见证。第五,守护记忆。档案是记忆的一种主要呈现方式,是守护国家记忆和个人记忆的重要载体。新冠肺炎疫情防控工作是一场在党和国家领导下的联防联控、群防群控的人民“战役”,档案工作就是把在抗击疫情中的人和事,以档案资料的形式长久保存下来,使其成为见证国家、民族和每个人同疫情英勇顽强斗争的珍贵记忆。

3重大公共危机治理中档案工作参与机制的主要问题及原因

重大公共危机治理中档案工作参与机制是指档案部门为了科学预防和有效应对重大公共危机事件而建立的各种制度化、规范化、程序化的应急管理政策、制度、流程、措施与方法的集合。从我国档案部门参与重大公共危机治理的现实情况来看,由于受各种因素的影响,档案部门在重大公共危机治理中常常面临一系列问题与困境,导致档案工作的功能和作用发挥有限,不利于档案部门各项工作的有序开展。

3.1档案部门参与重大公共危机治理存在介入困难

在重大公共危机治理中,档案资料的形成与增长是实时动态变化且难以预见的,尤其是在当前信息稍纵即逝的数字时代,如果不加以及时科学地干预和管理,极有可能造成档案资料的流失。换句话说,档案部门只有及时介入和跟进公共危机治理工作,才能确保档案资料收集齐全和完整。然而,在现实中,由于档案部门参与公共危机治理的体制不健全,档案部门未被视为公共危机治理主体纳入公共危机治理体系,导致档案部门在重大公共危机治理中得不到明确授权,不具有第一时间参与危机治理的地位,档案工作的介入比较滞后,难以全程参与,通常是在公共危机事件处理完成之后才开始接触,这在一定程度上限制了档案部门专业职能的有效发挥,既不利于档案资料收集与整理,也不利于档案服务的开展。总之,“这种在其他部门提供资料后再进行档案收集和整理的方式,不仅无法保证信息的及时性和准确性,而且也无法保证档案的真实性和完整性。” [17]

3.2档案部门与其他应急主体的协同联动存在障碍

重大公共危机治理中,由于档案部门未被纳入治理体系,只能基于平时工作权限和职责自主开展工作,难以实现与相关应急主体的协同联动和有效对接,不便于档案部门及时全面了解突发公共危机治理进展和危机治理中档案业务的需要,并据此确定档案收集整理范围、精确识别档案利用需求,提高档案利用的精准度,不利于公共危机治理档案工作体系的搭建。这些问题在很大程度上是由于档案工作体系与公共危机治理体系不协调所致。从新冠肺炎疫情防控治理情况来看,一方面,各地疫情应对指挥机构发布的相关文件并未提及档案部门,或很少对档案工作提出比较明确的要求,导致危机治理中档案部门缺乏与其他相关部门之间的横向协调机制,容易出现因配合不协调,档案移交不主动不及时而导致档案流失等问题。各级档案部门发布的关于做好新冠肺炎疫情档案工作的相关文件主要是对档案部门提出的相关要求。但是从笔者搜集和掌握的资料来看,也有如辽宁、河北等省份档案部门主动联系、协助、指导疫情防控工作机构、卫健委等相关部门开展档案收集和整理工作,浙江、陕西等省份档案部门在文件中明确提出档案部门应该加强对同级疫情防控主体档案业务的指导,并督促其完成档案工作。总的来看,这种档案部门在新冠肺炎疫情防控治理期间主动介入疫情档案工作的现象在全国范围内还不是很普遍,既没有形成明确正式的制度要求,也没有建立起比较成熟的工作机制。另一方面,由于不同地域、行业、单位档案部门之间的协同性不强,极有可能导致公共危机治理中档案工作的作用发挥受限。如在新冠肺炎疫情防控工作中,武汉市是对“非典”时期档案利用的最大最迫切需求方,但“非典”档案主要保存在北京,档案跨域调、跨单位用存在一定难度。[18]

3.3重大公共危机治理中档案资料的收集与整理难

重大公共危机治理中档案工作的核心是档案资料的收集与整理,但是由于重大公共危机影响的广泛性、应对主体的多元性、治理模式的复杂性等给档案资料的收集与整理带来困难,这些困难主要体现在以下两个方面:一是重大公共危机治理工作档案资料形成随机、来源广泛、门类各异、载体多样、内容广泛、结构复杂、数量巨大、增长迅速等特点,直接决定了档案资料收集与整理工作的复杂性,导致档案部门会直接面临一系列管理难题和技术难题。如新冠肺炎疫情防控治理中,产生了海量格式、结构、类型各异的电子文件,迫切需要及时管理,但由于我国电子文件单轨制和单套制的相关制度体系还不完善,可借鉴的经验也比较有限,如何实现电子文件的单套制保存便成为档案部门面临的一大难题。二是重大公共危机治理中档案资料的收集与整理工作缺乏必要的政策指导和制度保障,难以确定档案资料收集、整理和归档范围。如在新冠肺炎疫情防控治理中产生的社交媒体档案与网页档案该如何处理、民间抗击疫情产生的档案资料如何收集和整理、新型档案数据该如何处理等。当前,在国家层面,我国还没有出台专门针对公共危机治理的相关档案管理办法和工作指南,导致档案部门在公共危机治理中难以确定不同来源、不同类型、不同载体、不同形式、不同格式档案资料的管理方式与方法;从各地方档案部门出台的重大活动档案管理办法来看,明确规定疫情档案资料收集整理和归档范围的还比较少,这极有可能造成档案资料收集不完整、不系统,最终极有可能导致收集的档案不成体系,不能完整体现和真实反映公共危机治理的全过程,影响了档案的安全保管和有效利用。

3.4危机治理中档案部门工作与服务内容比较单一

在重大公共危机治理中,丰富的经验和理性的知识能够在一定程度上助力政府部门提高危机治理实效。档案部门因为拥有丰富的档案资料和专业的档案信息管理能力而成为经验与知识的重要提供者。在前文,笔者已经对重大公共危机治理中档案工作的主要内容与形式进行了探讨,分析了档案部门在危机治理中可以发挥的作用。然而,从现实来看,在公共危机治理中,档案部门的工作与服务内容还比较单一,还停留在公共危机档案资料的收集与整理、相关档案资料的汇编、利用档案提供资政建议等传统工作层面,存在重视收集整理,轻视开发利用的现象,危机治理中档案工作的创新性不足,尤其是在重大公共危机专题档案资源的开发利用、重大公共危机档案数据库建设、重大公共危机档案信息研究和知识挖掘、重大公共危机社会教育和档案工作教育培训方面还比较欠缺。这些问题的根本原因在于档案部门的危机意识不强,档案服务体系与危机治理需求不匹配。

3.5档案部门参与重大公共危机治理的准备不充分

从档案部门参与新冠肺炎疫情治理的情况来看,档案工作还存在一些薄弱环节。一是参与重大公共危机治理的模式比较老套。新冠肺炎疫情治理中的档案工作模式仍然以事后动员型参与为主,属于“运动式”应急,缺乏常态化的应急工作体系设计,导致事前和事中应急准备不足,反应速度略显迟缓与匆忙,这些问题从各地发布的做好新冠肺炎疫情档案工作的相关文件中可略窥一二,如同一省份下辖地方档案部门发布的相关规定差异较大,没有形成自上而下的成体系的工作设计。二是对我国重大公共危机存量档案资源的研究和开发比较有限。尤其是对2003年以来重大公共危机档案资料及内容的研究不够,档案服务产品供给不足等,缺少重大公共危机专题档案资料数据库建设,从中总结的可用经验和理性知识比较有限。三是缺乏对基本工作经验的总结,对公共危机治理中的档案工作规律研究不深,尤其是在现有工作环境下,档案的线上服务能力有限,对全程跟进、同步开展公共危机档案工作的探索不够,各地档案部门的公共危机处置能力差异较大,危机应对能力亟待提高。四是危机治理中档案工作制度体系不完善,应对公共危机的制度建设不全面。如由国家档案局制定的《档案工作突发事件应急处置管理办法》,重点是为了确保档案安全受到威胁时能够得到优先抢救和妥善处置,并未对档案部门及其工作者有序参与公共危机治理的任务、职责和权限等进行明确规定。这一系列问题的产生,既有来自工作理念层面的原因,如由于缺乏公共危机意识而疏于准备,也有来自管理体制层面的原因,如由于档案部门不是法律规定的应急主体,难以精准对接公共危机治理需要,并发挥更大作用。

4优化重大公共危机治理中档案工作参与机制的方法与策略

重大公共危机治理是一个动态过程,按照时间序列可划分为事前、事中、事后三个阶段,事前重在预防、事中重在应对与控制、事后重在反思与改进,这是公共危机治理的一般逻辑。可以说,公共危机应对主体的行为模式在很大程度上是由公共危机的演变阶段和状态所决定的。基于此,建议档案部门通过构建“事前—事中—事后”的全过程档案工作参与机制,建立常态化的公共危机治理体系。

4.1事前参与机制

重大公共危机治理中档案工作的事前参与机制是指档案部门在重大公共危机发生前,为科学高效地常态化、系统化应对可能发生的公共危机而开展的主要包括思想观念、体制机制、制度体系、工作体系、服务体系等一系列工作在内的系统准备与设计。

第一,建议档案部门及其工作人员提高公共危机意识,更新工作理念,做好常态化应对重大公共危机的思想准备和工作计划。建议档案部门及其工作者把参与重大公共危机治理提升到推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,以总体国家安全观为指导开展各项工作,建立参与公共危机治理的工作规划体系,坚持底线思维,做好长期应对公共危机的思想准备和工作准备,不仅要考虑碰到什么问题怎么解决,而且还需要考虑碰到未想到的事怎么行动,既要从自身考虑在公共危机治理中如何做好档案工作,也要从公共危机治理视角考虑如何与其他主体有效衔接,自上而下建立能够在平时工作-常规应急-非常规应急三种状态自由切换的工作模式。

第二,优化档案部门参与重大公共危机治理的体制机制。习近平指出:应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分,要发挥好应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势,根据职责分工承担各自责任,衔接好“防”和“救”的责任链条,确保责任链条无缝对接,形成整体合力[19] 档案部门作为在公共危机治理中开展档案工作的专业部门,在公共危机治理中发挥着不可忽视的作用,理应被国家和各级政府纳入重大公共危机治理链条,保障其能够全过程、全方位、无障碍参与公共危机治理的档案资料收集与整理等工作。《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》提出:“各地区各部门各单位要把档案工作与其他工作同规划、同部署、同落实,做到全面覆盖。各级党委和政府成立专项工作机构或协调机构时,根据需要吸收档案部门参加,确保建立档案与开展专项工作同步进行。”因此,一方面,各级政府应该重视档案部门在重大公共危机治理中的专业作用,把档案工作纳入公共危机治理体系,建立档案部门与其他应急主体在公共危机治理中的纵向协调与横向联动体制机制,解决档案部门在公共危机治理中长期存在的“介入难”和与其他应急主体“协同难”等一系列问题。另一方面,档案部门可以基于自身职权范围和资源优势,在纵向上建立与相关档案机构的危机应对协调机制,确保在公共危机治理中能够保持行动一致;在横向上建立与所在地区有关行业和单位档案部门的交流与合作机制,实现资源共享和优势互补。

第三,建立健全档案部门有序参与公共危机治理的制度体系。在公共危机频发的风险社会,档案部门参与公共危机治理需要的不是短暂的热情,而是长效的制度设计,需要的不是针对某一环节的局部调整,而是全过程参与公共危机治理的整体统筹安排。一是健全档案部门参与公共危机治理的预案体系。根据新冠肺炎疫情的经验与教训,完善《档案工作突发事件应急处置管理办法》,争取建立国家层面的《公共危机档案工作规定》《档案部门应对公共危机预案》等,明确档案部门及其工作人员参与公共危机的程序与机制。二是建立档案部门参与公共危机治理的工作制度。一方面,建立公共危机治理的档案资料收集、征集与整理制度,通过制订《公共危机档案管理办法》《网页和新媒体档案收集、归档与管理规定》,确定公共危机治理工作档案资料的收集、征集和管理范围及边界,如浙江省档案馆制订的《2020年新冠肺炎疫情防控专题网页档案收集与归档工作方案》明确了网页信息采集工作的职责分工及相关要求。另一方面,建立健全公共危机治理工作档案的归档和移交制度等,确定公共危机治理中档案资料建档、归档、移交的程序和办法;此外,还需制订公共危机档案管理的其他相关办法,解决公共危机治理中档案工作的保密问题、档案的保管方式与方法问题,档案资料的系统开发与开放利用问题等。三是制订档案部门参与公共危机治理的相关规范与标准,如网页和新媒体档案资料的收集、归档与管理规范,新型档案数据收集管理的标准与规范、社会和民间参与公共危机工作的档案资料收集与管理规范等,通过完善和细化涵盖公共危机治理阶段的各种形式载体、各个管理流程的档案标准规范和技术要求,做到标准统一。

第四,加强档案部门应对重大公共危机的能力建设。一是建立档案部门参与公共危机治理的培训体系。各级档案部门可以在所在行政区域定期开展面向档案部门及其工作人员的培训与学习,提高档案部门及档案工作者对公共危机及其应对制度、程序、方法的认识。二是提升档案部门在重大公共危机治理中的档案信息服务能力和水平建设。建议档案部门把提高信息服务能力建设作为一项长久的工作,加强专题档案资源建设与开发,加快数字档案馆(室)建设,尤其是通过建设跨地域、跨部门的公共危机档案资源数字化平台建设,为公共危机治理档案信息共享提供便利。三是建立“平战结合”的档案专家支持系统。在全国档案专家人才基础上,建设公共危机治理档案工作专家库,在“平时”为档案工作提供研究力量和培训支持,在“战时”为档案部门参与公共危机治理工作提供智力支持,建言献策,必要时可以受档案行政管理部门的委托,指导相关部门开展业务工作或直接参加公共危机治理的档案应急处置工作。四是引入社会力量提升档案部门应对公共危机的能力。档案部门可以加强与社会力量的合作,开发档案服务与产品,委托高校、科研院所等专业机构参与公共危机治理档案工作的制度、规范和标准起草工作,协助档案部门做好应对重大公共危机的各种能力与技术储备。

4.2事中参与机制

重大公共危机治理中档案工作的事中参与机制是指在重大公共危机发生及变化的过程中,档案部门主动对接公共危机治理需要,快速部署档案工作,靠前及时提供档案知识和信息服务,参与档案资料收集与整理等一系列有效管理行为,确保可以及时、全面、高效参与公共危机治理而尽量地避免出现不好结果的一系列工作设计。

第一,建议档案部门主动及时介入公共危机治理和快速部署档案工作。重大公共危机发生后,档案部门可以按照指挥机构的统一部署,在事前准备的基础上,根据公共危机状态即时启动档案工作参与程序,制发档案部门参与公共危机治理工作的通知,对公共危机治理中档案部门的职责与要求、工作原则、组织形式、内容与方法等进行规定,自上而下广泛动员档案部门做好公共危机治理档案工作。譬如,新冠肺炎疫情发生后不久,国家档案局便制发了《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间档案工作的通知》,要求各级档案部门认真履职,服务大局,利用线上线下两个途径做好疫情防控期间的档案工作。该文件对动员和指导全国档案部门参与新冠肺炎疫情防控起到了非常重要的作用;一些地方档案部门甚至在国家档案局发布相关工作要求前,就已经发布了相关工作通知,如浙江省档案局在全省启动重大公共卫生一级响应的第六天就出台了《关于做好防控新型冠状病毒感染的肺炎疫情期间档案工作的通知》,快速部署全省疫情防控档案工作,确保疫情期间的档案工作能够有序开展;天津市档案馆还专门印发了《致天津市档案馆全体人员的倡议书》,号召全市档案馆工作人员全面落实落细疫情防控各项制度措施。

第二,基于公共危机治理需要及时靠前提供档案知识和信息服务。习近平指出,“治理国家和社会,今天遇到的很多事情都可以在历史上找到影子,历史上发生过的很多事情也都可以作为今天的镜鉴。”[20]档案蕴涵着丰富的经验和知识,但其中的相关数据往往是分散的、不集中的、不系统的,需要档案工作者将它们整合在一起,使之成为满足某种特定危机管理需要的信息产品或知识产品[21]因此,建议档案部门根据公共危机治理的需要,一方面,及时从档案中挖掘危机治理的知识和经验,提供给政府部门辅助决策使用,在新冠肺炎疫情治理工作中,不少地方档案部门纷纷为各级领导和疫情防控部门提供了许多有关“非典”疫情的防治经验与相关资料;另一方面及时给公共危机治理部门提供与危机治理相关的原始档案资料,如北京市档案馆编辑的《北京防控非典型肺炎档案文件汇编》《北京市防治非典型肺炎工作大事记》《北京防控非典型肺炎工作组大事记》,对疫情防控工作起到了重要作用。

第三,积极主动参与公共危机治理,重点做好档案收集整理工作。一方面,按照《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》《各级各类档案馆收集档案范围的规定》《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》的要求,同时根据公共危机治理的实况创新和完善档案资料收集办法,及时做好公共危机档案收集工作。如江苏省档案局联系省新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作领导小组办公室,制发《关于加强新冠肺炎疫情防控工作档案管理的指导意见》,联合江苏省卫健委联合制发《关于在新冠肺炎疫情防控中做好文件材料归档工作的通知》,制订了更具体、操作性更强的《江苏省新型冠状肺炎疫情文件材料归档范围和档案保管期限表》;河北省档案馆制订了《河北省应对新型冠状病毒感染肺炎领导小组疫情防控文件材料归档范围》《新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作专题档案整理与移交办法》等文件。这些文件对收集在新冠肺炎疫情防控、救治和驰援湖北工作中形成的档案资料起到了指导作用。另一方面,建议档案部门主动对接应急主体做好档案资料收集,确保档案资料齐全完整。譬如,在新冠肺炎疫情防控治理中,浙江省档案局就明确要求各级档案行政管理部门加强对同级疫情防控工作小组办事机构、应急部门、医疗部门等疫情防控部门的建档指导;北京市、辽宁省、河北省等档案部门还专门选派业务骨干到疫情防控工作领导小组(办公室)和卫健委等机构,全程协助、指导档案资料的收集、整理工作。这些做法已经在很大程度上突破了以往的工作模式,值得深入总结并以制度的形式把这些好的做法与经验固定下来。

4.3事后参与机制

重大公共危机治理中档案工作的事后参与机制是指在重大公共危机治理工作结束后,档案部门围绕公共危机治理善后和档案工作反思与优化所开展的一系列工作设计与安排。

第一,开展重大公共危机档案资料的接收与征集。一方面,建议档案部门及时接收各单位各部门应该归档的重大公共危机档案资料,同时根据《国家重点档案专项资金管理办法》和《国家重点档案保护与开发项目管理细则(试行)》,把重大公共危机档案资料纳入国家重点档案管理范围,建立重大公共危机防控专题档案;另一方面,为了确保公共危机治理档案资料收集的完整性,同时根据相关工作的需要,应面向社会广泛征集档案,充分吸收社会各界参与重大公共危机的记录,为经验教训的总结、相关工作的评估、科学研究和开发利用等工作提供有力的资料支持。在新冠肺炎疫情防控治理中,一些档案部门已经将档案征集工作前置,与疫情档案资料收集工作同步部署、同步进行。

第二,建设重大公共危机专题档案资料与文献数据库。重大公共危机治理规模空前,其产生的档案资料数量巨大、内容丰富,相关文献积累数量日益庞大,这些档案资料和文献对于总结和改进危机治理工作、进行科学研究、提升社会治理能力、开展宣传教育具有重要价值。因此,档案部门可以集合多方力量,以档案部门为主导,其他主体协同的方式,通过联合图书馆、文献与数据服务商或出版机构、信息技术公司等主体,建设开放式的重大公共危机专题档案与文献数据库,鼓励和支持相关部门、机构、社会公众按照有关标准向该数据库持续补充档案资料和相关文献,最终把该数据库建设成为融合资政参考、学术研究、社会记忆、公共教育等功能于一体的新时代重大公共危机治理档案和文献知识库,消除重大公共危机档案与文献数据物理分散造成的弊病,为未来可能发生的重大公共危机提供更系统、更全面、更完整的档案服务。

第三,加强对重大公共危机档案资料的研究工作。从公共危机发生的一般规律来看,“任何危局困境的出现,既有其难以预测的突发性和始料未及的偶然性,也有事物客观发展的某种必然性和病灶积累爆发的合理性”[22]。在公共危机治理事后,加强对档案资料的深入分析与研究,不仅有助于加深对公共危机事件规律的认识,也有助于更好地面对现实和指导现实。为此,一方面,档案部门可以基于资源优势,联合相关政府部门、科研院所、信息管理机构加强对档案资料的挖掘与研究,助力政府部门查明重大公共危机发生的原因、做好公共危机评估工作、总结相关经验和教训,为科研单位研究工作提供资料和数据支持;另一方面,档案部门可以基于自身在公共危机治理中的表现情况,评估工作成效,总结经验和教训,从而形成规律性、经验性、可复制、可推广的工作机制和业务规范。

第四,做好重大公共危机及其治理工作档案资料的开放工作。习近平指出,档案工作要由封闭向开放,由重保管向重服务转变,为经济建设、社会发展服务。加强对档案的整理、分析和研究,并提供给社会,要把对现实可利用的有重大价值的资源,尽可能地向社会开放[23]这对做好重大公共危机治理工作档案资料的开放利用具有重要指导意义。为此,建议档案部门转变重藏轻用的工作观念,以服务国家和社会为目标,做好重大公共危机档案资料的整理与鉴定工作,积极推行数字化和标准化管理,创新服务方式与方法,为跨区域、跨部门开放利用提供便利。

第五,加强对重大公共危机档案资料的开发利用。一是发挥档案人文关怀价值,构建重大公共危机社会记忆工程。重大公共危机治理是一场全社会的大协作,每个人都是参与者和见证者。建议由档案部门牵头,联合相关主体以构建社会记忆的方式记录和传播公共危机治理历史,不仅是为了致敬那些在危难中挺身而出的每一个逆行的身影,更是为了坚定人们继续前行的勇气和信心。二是开展社会档案意识宣传和公共危机教育培训。一方面,档案部门可以联合电视台和网络媒体,对档案工作在公共危机治理中的典型经验和重大作用进行宣传报道,提升社会档案意识;另一方面,档案部门可以面向社会开展公共危机教育和宣传,协助政府部门推动公共安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭,普及安全知识,培育安全文化。三是利用档案资料讲好中国故事。档案部门可以与相关政府部门合作,利用档案资料讲好中国故事,对内从档案资料中深入挖掘和宣传在公共危机治理中的典型人物与事迹,弘扬爱国主义精神,发挥档案部门和档案资料在涵养社会主义核心价值体系中的重要作用;对外可以有力驳斥国外无端的污名化指责,输出国家经验,展示制度自信。

5结语

以新冠肺炎疫情防控工作为代表的重大公共危机治理是一项复杂的系统工程,无数重大公共危机的管理经验一再证明,科学的治理组织体系及其良好的运作机制是确保重大公共危机治理取得实效的必备条件。在这个组织体系中,每一个参与公共危机治理的主体都肩负重任,并发挥着重要作用。长久以来,档案部门作为负责党和国家档案工作的职能部门,在一次又一次的重大公共危机治理中发挥了难以替代的作用,已经成为公共危机治理工作的重要组成部分。凡事预则立,不预则废。科学理性地正视档案工作在公共危机治理中的价值,优化重大公共危机治理中档案工作参与机制,建立“事前-事中-事后”的常态化应急机制,确保档案部门在重大公共危机发生时能够有序参与其中,并且做到主动不冒失,到位不越位,尽职不越权,参与不干预,帮忙不添乱,这不仅是提高政府部门应对重大公共危机治理能力和治理体系现代化的必然选择,而且也是档案部门彰显职业精神和促进自身改革发展须臾不可放松的大事。未来,公共危机治理体系必将会随着时代浪潮的发展和人类智慧的增长丰盈而不断精进,笔者希望本文关于公共危机治理中档案工作的参与机制的探讨仅仅是一个起点,为了档案部门能够更加出色地应对下一次重大公共危机,期待有更多的业界同人和志士能围绕该主题继续深耕,贡献更多智慧。

作者:张斌、杨文

来源:2021.01.04档案那些事儿微信公众号

原载:《档案学通讯》

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