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档案行政执法检查亟须“更上层楼”

发布时间:2019-11-19 浏览次数:

北京市从2016年开始实施“双随机一公开”档案行政执法检查工作。3年来,北京市档案局不断完善“双随机一公开”执法检查机制,优化检查内容,改善检查流程,包括将文件材料归档检查作为执法检查的前置环节、首次量化了检查指标、首次采用了执法检查单反馈的形式等,使执法检查质量得到进一步提升。但在取得一系列成绩的同时,执法检查工作还是存在执法效率不高、执法履职能力下降两类亟待解决的问题。

执法效率是指履行执法职权的效率及强度,主要体现在人均执法量、检查发现问题率和人均处罚量等方面。

执法效率不高的具体表现首先为人均执法检查量不高。北京市、区两级17个档案行政管理部门人均检查量只有21.2%,低于全市执法检查的平均水平。这是由档案系统执法检查的特点决定的。根据档案工作统一领导、分级管理的基本原则,市、区两级档案行政管理部门的执法单位总量近2000家,检查周期一般为5年检查一轮,检查人员也相对稳定,不会随意增加或减少。

其次表现为检查发现问题率低。所谓检查发现问题率是指每年检查发现的不合格数量占检查总数的比例。目前,北京档案系统的执法检查发现问题率只有0.3%,同样低于全市执法检查的平均水平。究其原因有二。一是由档案工作的属性造成的。档案工作属于各单位的内部管理工作,俗话说,家丑不可外扬,一旦出现问题,也往往会被遮盖住,不宜被及时发现。同时,在执法检查中,也会出现执法人员失之于宽、失之于软的现象,即使发现了问题,由于“老好人”的心态,往往也大事化小、小事化了,档案行政执法检查有流于形式的迹象。二是执法检查方式不够合理。目前北京的档案执法检查方式为:在检查前1个月通知被检查单位,并且把文件材料归档检查作为执法检查的前置环节。被检查单位有了这1个月的“突击准备”时间,执法人员在正式执法检查时就基本很难发现问题了。

执法履职能力是指履行执法职权的能力及全面性,主要体现在执法检查总量、处罚职权履职率、人均处罚量等方面。

执法履职能力下降的具体表现首先为整体执法数量减少。执法检查工作是档案行政管理部门每年必做的一项重要工作。从检查单位数量来看,北京档案系统这几年的执法数量呈逐年递减趋势。其原因可从2个方面来看。第一是人员缺乏。在本次机构改革中,有9个区档案局与档案馆分离后转隶到区委办公厅,大部分区档案局只有二三人,个别区档案局有七八人。就是这么几个人要负责档案局的各项工作,包括档案业务监督指导、行政执法、档案宣传、教育培训等,“人少事多”根本忙不过来。第二是执法资格受限。一些转隶后的区档案局工作人员大多没有北京市行政执法证,根本无法开展执法工作;没有转隶的区甚至只有档案馆,且档案馆不具有行政执法职能。这无疑会造成执法数量随之减少。

其次表现为处罚职权履职率低。所谓处罚职权履职率是指每年的处罚职权数量占总处罚职权数量的比例。档案法律法规中确定的档案行政处罚职权有5项。2018年,北京市17个档案行政管理部门只处罚了1起档案违法案件,处罚职权履职率仅为20%,低于全市行政处罚的平均水平,人均处罚量就更低了。处罚职权履职率和处罚量低是北京档案执法检查一直存在的难题,17个市、区两级档案行政管理部门只有为数不多的几个进行过档案行政处罚工作,大部分档案行政管理部门没有做过处罚。这里有档案违法案件具有隐蔽性、难发现等特点的原因,更有档案行政管理部门讲情面、不愿得罪人等理由。

面对以上的问题,笔者认为可以采取3项改进措施。

一是改进执法检查的方法。首先是加大执法检查力量的投入,在检查2000家单位定数不变的情况下,可以缩短检查周期,将5年检查一轮改为3年检查一轮,甚至可以2年就检查一轮。这样可以增加执法检查的时间和工作量,使执法检查力度加大。其次是不断完善档案执法检查流程。改变执法检查事先通知的方法,做到随机抽取后不提前通知被检查单位,这样可以确保检查结果的真实有效。

二是创新执法方式。只有创新,才能发展。首先,可采用委托的方式,委托相关单位进行执法检查。这样既可以解决档案执法人员不足的问题,又可以解决执法中的“人情问题”,可谓一举两得。其次,建立部门间的协同协作。通过与相关部门如组织部、人力资源和劳动保障局以及其他相关部门等协同协作,可以帮助档案行政管理部门查找案源,解决案源发现难的问题,同时相互学习、借鉴工作经验,进而全面提高执法水平。

三是强化监督,确保公平公正。首先,执法信息应公开透明,要将档案执法主体、人员、职责、权限、依据、程序、救济渠道、执法结果等主动向社会公开,实现“阳光”执法,接受社会监督。其次,执法要全程留痕,通过文字、音像等记录形式,对档案行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录,并全面系统归档保存。做到留痕和可回溯,防止执法“任性”,确保公正文明执法。第三,重大执法决定要进行法制审核,审核执法主体、范围、内容、责任等等,使执法决定合法有效,守住“合法”的底线,提高档案行政执法的社会满意度,整体提升档案行政执法的能力和水平。

    原载于《中国档案报》20191118 总第3451 第三版

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